КРАТКОЕ ОПИСАНИЕ
На первом этапе реформирования законодательства в сфере СМИ необходимо принять организационные и правовые меры, которые устранят неоправданные препятствия на пути развития белорусских СМИ и устранят чрезмерный государственный контроль над ними.
На втором этапе реформы предлагается внести изменения в действующее законодательство в области СМИ, что приблизит его к демократическим стандартам. Например, предлагается перейти от разрешения к процедуре уведомления для регистрации СМИ; лишить Министерство информации контрольных функций и полномочий применять санкции к СМИ, интернет-ресурсам, издателям, распространителям медиапродукции; привести в соответствие с международными обязательствами Беларуси перечень информации, распространение которой в средствах массовой информации запрещено или ограничено.
На третьем этапе законодательство о СМИ должно быть реформировано в соответствии с демократическими стандартами, в частности, должен быть принят новый закон о СМИ. Кроме того, предлагается преобразовать государственную Белтелерадиокомпанию в общественное телевидение и денационализировать государственные СМИ, издательские и полиграфические комплексы и системы распространения печатных СМИ.
ПРОБЛЕМЫ, НА РЕШЕНИЕ КОТОРЫХ НАПРАВЛЕНА РЕФОРМА
Беларусь традиционно занимает последние места в различных рейтингах свободы слова и СМИ, составляемых международными организациями.
Несмотря на то, что в Беларуси Конституцией закреплены гарантии свободы выражения мнения и получения, хранения и распространения информации, а также запрещена цензура, законодательными актами (в первую очередь, Законом “О средствах массовой информации”), иными актами законодательства и практикой из применения свобода СМИ повсевместно ущемляется. Государство, установив тотальный контроль над традиционными медиа, в последнее время пытается распространить его на Интернет, а также книгоиздание, распространение книг и продукции СМИ.
За распространение нежелательной для властей информации предусмотрены жесткие меры ответственности, от уголовной до специальной, предусмотренной Законом “О средствах массовой информации” (вплоть до закрытия СМИ или блокирования интернет-ресурсов).
Независимые общественно-политические СМИ дискриминируются в экономической сфере. Государственные предприятия «Белпочта» и «Белсоюзпечать», доминирующие на рынке распространения печатных СМИ по подписке и в розницу, отказываются распространять независимые печатные издания. С подобными проблемами сталкиваются около половины не зависящих от государства общественно-политических СМИ.
Это происходит на фоне административных преференций и прямой бюджетной поддержки государственных медиа.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО В СФЕРЕ СВОБОДЫ ВЫРАЖЕНИЯ МНЕНИЯ
Законодательство Республики Беларусь о средствах массовой информации и – шире – в сфере выражения мнения — основывается на международно-правовых договорах, ратифицированных государством, и Конституции Республики Беларусь.
Однако, несмотря на конституционные гарантии и международно-правовые обязательства, законодательными актами Республики Беларусь, другими правовыми актами и практикой их применения свобода выражения мнения и право на получение и распространение информации жестко ограничиваются.
Нормы, препятствующие выходу на рынок новых медиа:
— Разрешительный порядок регистрации СМИ, в том числе и печатных.
— Лицензирование деятельности в области вещания
— Необходимость получения разрешения на распространение на территории Беларуси продукции иностранного СМИ
— Использование института аккредитации корреспондентов СМИ для ограничения прав журналистов
— Запрет на деятельность в Беларуси без аккредитации МИД журналистов иностранных СМИ (в том числе белорусских граждан)
— Расширительно сформулированный перечень информации, распространение которой в СМИ запрещено
— Ограничение финансирования СМИ из иностранных источников
— Регистрация распространителей продукции печатных СМИ, а также распространителей продукции телевизионных, радиовещательных средств массовой информации
— Регистрация издателей, изготовителей и распространителей печатной продукции (кроме СМИ)
— Чрезвычайно широкие возможности Миниформа выносить предупреждения традиционным СМИ и возбуждать дела по прекращению выпуска СМИ
— Право Мининформа заблокировать любой Интернет-ресурс во внесудебном порядке
— Санкционные полномочия Миниформа по отношению к распространителям продукции СМИ (печатных, телевизионных и радиовещательных), издателей, изготовителей и распространителей другой печатной продукции
УГОЛОВНЫЙ КОДЕКС
В Уголовном кодексе Беларуси /Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 15.10.1999, № 76, 2/50/ имеется 6 статей, устанавливающих уголовную ответственность за диффамацию: 188 «Клевета», 189 «Оскорбление», 367 «Клевета в отношении Президента Республики Беларусь», 368 «Оскорбление Президента Республики Беларусь»,369 «Оскорбление представителя власти», 391 «Оскорбление судьи или заседателя». Кроме того, ст. 369-1 предусматривает ответственность за дискредитацию Республики Беларусь.
КОДЕКС ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ
С апреля 2014 г. журналистов, сотрудничающих с иностранными СМИ без аккредитации, стали привлекать к административной ответственности на основании ч. 2 ст. 22.9 Кодекса об административных правонарушениях от 11 января 1999 г. № 238-З /Национальный реестр правовых актов Республик Беларусь. 2003 №63. 2/946/ за незаконное изготовление и распространение продукции СМИ. В 2014 г. было зафиксировано 10 таких случаев, а за 8 месяцев 2015 г. – 28. Журналистов привлекали к ответственности в виде штрафа от 20 до 50 базовых величин. Во всех случаях основанием для привлечения к ответственности стало не содержание журналистских материалов, а сам факт их появления в иностранных медиа.
ПРАВОВЫЕ АКТЫ, РЕГУЛИРУЮЩИЕ БАЙНЕТ
Первый нормативный правовой акт, специально посвященный правовому регулированию отношений в сети Интернет, был принят в 2010 году — Указ Президента Республики Беларусь № 60 «О мерах по совершенствованию использования национального сегмента сети Интернет» /Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 29.01.2014, 1/14787/.
Важную роль в ужесточении государственного контроля над Интернет-сферой сыграли изменения в Закон о СМИ, внесенные в него в конце 2014 г., а также президентский декрет №6 «О неотложных мерах по противодействию незаконному обороту наркотиков», вступивщий в силу 1 января 2015 г. /Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 29.12.2014, 1/15504/.
В сфере СМИ эти акты предусматривают следующее:
— Ограничение доступа к Интернет-ресурсам
— Ответственность за комментарии
— Введение тотального контроля за поведением граждан в Интернете
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ПРОТИВОДЕЙСТВИИ ЭКСТРЕМИЗМУ
Закон «О противодействии экстремизму» / Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 18.01.2007, № 15 , 2/1300/ вступил в силу в начале 2007 г.
В соответствии со ст. 14 этого закона запрещаются издание и (или) распространение, в том числе через средства массовой информации, экстремистских материалов.
ОСНОВНЫЕ ЦЕЛИ / ЗАДАЧИ РЕФОРМЫ
Цель реформы — создать правовые и организационные предпосылки для деятельности СМИ как одного из основных институтов современного общества. Законодательство о СМИ должно стать правовой основой деятельности независимых, плюралистических СМИ и содействовать реализации прав и свобод граждан.
ОСНОВНЫЕ ПРЕДЛОЖЕНИЯ ПО РЕФОРМИРОВАНИЮ МЕДИЙНОЙ СФЕРЫ
Еще в в конце 90-х – начале 2000-х Белорусская ассоциация журналистов подготовила Концепцию реформирования законодательства о СМИ. Сегодня она подлежит переосмыслению, однако основные выводы о необходимости глубокого реформирования этого законодательства остаются актуальными:
«Средства массовой информации не защищены от диктата государства и не могут в полной мере выполнять свое общественное предназначение. В стране преобладают государственные СМИ, которые используются для идеологической обработки населения. Электронные СМИ монополизированы исполнительной властью.
Несовершенство действующего законодательства о СМИ, его неспособность регулировать деятельность средств массовой информации в условиях рыночных отношений и открытого информационного пространства ставят на повестку дня вопрос о реформировании законодательства о СМИ.
Правовой базой реформирования законодательства о СМИ должны стать Конституция Республики Беларусь и международные договоры, ратифицированные Республикой Беларусь.
Реформирование законодательства о средствах массовой информации станет возможным после восстановления в Республике Беларусь основ демократии, утверждения законности и соблюдения прав человека».
Здесь предлагается пошаговая стратегия реформирования законодательства в медийной сфере.
На первом этапе необходимо принять неотложные организационные и правовые меры, которые снимут необоснованные препятствия в развитии белорусских СМИ и устранят чрезмерный государственный контроль над ними. Эти изменения не требуют внесения существенных изменений в действующее законодательство и могут быть осуществлены в кратчайшие сроки.
На втором этапе в действующее законодательство в сфере СМИ должны быть внесены изменения, которые позволят приблизить это законодательство к демократическим стандартам.
На третьем этапе предлагается внести принципиальные изменения в это законодательство, приняв новые законодательные акты в этой сфере.
Концептуальный подход:
В качестве концептуальной основы и первоочередной задачи правового регулирования в сфере СМИ рассматривать защиту конституционных прав и свобод личности;
— поощрять плюрализм мнений и многообразие контента СМИ;
— способствовать развитию национальной культуры, поощрять развитие белорусскоязычных медиа;
— обеспечить соблюдение положений Международного пакта о гражданских и политических правах и других международно-правовых обязательств страны;
— соблюдать Сиракузские принципы ООН толкования ограничений и отступлений от положений Международного пакта о гражданских и политических правах при принятии решений об ограничении свободы выражения мнения и права на распространение информации (в том числе при отнесении информационной продукции к экстремистским материалам).
Первоочередные меры (не требующие внесения существенных изменений в законодательство):
Правовые меры
— отменить дополнения и изменения, внесенные в Закон РБ «О средствах массовой информации» в декабре 2014 г., признав утратившим силу закон от 20.12.2014 № 213-З /Национальный правовой Интернет-портал Республики Беларусь, 21.12.2014, 2/2211/, также правовые акты, принятые в соответствии с ним;
— до внесения изменений в законодательство наложить мораторий на внесудебное применение санкций к субъектам СМИ, а также на внесудебную блокировку сайтов;
— приостановить подготовку изменений в указ №60 относительно ответственности владельцев Интернет-ресурсов за комментарии пользователей;
— отменить требование обязательной аккредитации журналистов иностранных СМИ в РБ и ч. 4 ст. 35 Закона о СМИ, запрещающую их деятельность без аккредитации;
— наложить мораторий на применение ч. 2 и 3 ст. 22.9 КоАП до внесения изменений в КоАП;
— исключить из Уголовного кодекса Республики Беларусь статьи 188 «Клевета», 189 «Оскорбление», 367 «Клевета в отношении Президента Республики Беларусь», 368 «Оскорбление Президента Республики Беларусь»,369 «Оскорбление представителя власти», 391 «Оскорбление судьи или заседателя», 369-1 «Дискредитация Республики Беларусь».
До внесения соответствующих изменений в УК наложить мораторий на их применение.
Организационные меры
— Снять ограничения по доступу независимых СМИ к государственным системам распространения («Белпочта» и «Союзпечать»); создать для государственных и негосударственных медиа равные условия для доступа к государственным системам распространения, распределения частотного ресурса, получения лицензий, размещения рекламы;
— переназначить руководство Министерства информации;
— возобновить деятельность Общественного координационного совета в сфере массовой информации; произвести переназначение его членов с учетом мнения представителей СМИ и гражданского общества; содействовать его преобразованию в независимый общественный орган с широкими полномочиями;
— пересмотреть подход к формированию обязательного общедоступного пакета телепрограмм и порядок включения телеканалов в него; провести открытый конкурс по определению телепрограмм, включенных в обязательный общедоступный пакет телепрограмм, с целью обеспечения концептуальных положений по реформированию СМИ и поощрения развития белорусскоязычного информационного вещания;
— государственным органам – учредителям средств массовой информации обеспечить безотлагательное проведение открытого конкурса на замещение руководящих должностей в редакциях средств массовых информаций, в том числе в телерадиокампаниях и т.п.; провести аттестацию сотрудников государственных средств массовой информации;
— допустить в телевизионный эфир зарубежные телеканалы, содержание которых соответствует Европейской конвенции о трансграничном вещании.
Меры, реализация которых возможна после внесения изменений в существующую законодательную базу:
Правовые меры:
— изменить определение термина «аккредитация журналиста средства массовой информации», данное в пункте 1 статьи 1 Закона о СМИ» «Основные термины, применяемые в настоящем Законе, и их определения», которая в существующей редакции не соответствует основополагающему принципу свободы массовой информации и связывает возможность осуществления журналистской деятельности с аккредитацией;
— перейти от разрешительного к уведомительному порядку регистрации СМИ, передать функции регистрации от Мининформа к независимому органу (например, Общественному координационному совету в сфере массовой информации), внеся соответствующие изменения в главу 2 Закона о СМИ «Порядок учреждения и государственной регистрации средств массовой информации;
— установить, что инициатива регистрации Интернет-ресурса в качестве СМИ должна исходить от владельца этого ресурса в случае, если он хочет получить права и возможности, предоставляемые законодательством о СМИ, а также налоговые льготы и прочие преференции для редакций СМИ;
— дополнить статью 10 Закона о СМИ «Учреждение средств массовой информации» указанием на то, что органы государственной власти, государственные организации, органы местного самоуправления не могут быть учредителями печатных средств массовой информации, кроме изданий, которые публикуют официальные материалы и правовые акты этих органов (организаций);
— перечень информации, распространение которой в СМИ запрещено или ограничено (ст.ст. 37, 38 Закона о СМИ), привести в соответствие с международными обязательствами Республики Беларусь (статья 19 Пакта о гражданских и политических правах) и Конституции Республики Беларусь (статья 34);
— лишить Министерство информации контрольных функций и полномочий по применению санкций к СМИ, Интернет-ресурсам, издателям, распространителям продукции СМИ и т.д. исключив из Закона о СМИ ст. 51 «Прекращение выпуска СМИ»;
— разработать механизм обжалования (в том числе судебного) принятия решения о внесении Интернет-ресурсов в список ограниченного доступа;
— присоединиться к Европейской конвенции о трансграничном вещании.
Организационные меры
— создать национальный независимый регулирующий орган в вещательном секторе (первоначально его функции могут быть переданы Общественному координационному совету в сфере массовой информации в новом составе);
— увеличить долю белорусскоязычного контента в эфире; постепенно перейти на белорускоязычное новостное вещание телеканалами, входящими в обязательный общедоступный пакет, применять поощряющие меры по увеличению белорусскоязычной музыки в эфире (вместо установления обязательной квоты «белорусской» музыки).
Последующие меры по изменению законодательства в медиа-сфере
— Реформировать законодательство Республики Беларусь о СМИ в соответствии с демократическими стандартами, в частности, принять новый Закон о СМИ (пакет законов о СМИ), законы об общественном вещании, разгосударствлении государственных СМИ, издательско-полиграфических мощностей и систем распространения печатных СМИ и о предотвращении концентрации СМИ;
— трансформировать государственную Белтелерадиокомпанию в Общественное телевидение;
— произвести разгосударствление государственных СМИ, издательско-полиграфических мощностей и систем распространения печатных СМИ.
Предложения разработаны экспертами: Андрей Бастунец.