Наш первый раунд обсуждений будет посвящён рассмотрению организационной автономии, которая имеет отношение к пространству организационной свободы и управленческих возможностей университета (и шире — учреждения образования). Вопрос о руководящих органах университета (и других учреждений образования) крайне важен, поскольку именно они решают долгосрочные стратегические вопросы: устав, бюджет, организационную структуру и др.
Презентация по организационной автономии и самоуправлению от Андрея Лаврухина, кандидата философских наук, преподавателя:
Эксперты замеряют уровень организационной автономии, а полисимейкеры реализуют образовательную политику по следующим ключевым индикаторам/параметрам:
- Процедура избрания исполнительного главы университета (ректора)
- Критерии выбора ректора
- Освобождение от должности исполнительного главы вуза
- Сроки пребывания в должности главы университета
- Включение и избрание внешних членов в университетский управляющий орган
- Отбор внешних членов управляющего органа
- Право принимать решения, касающиеся академической структуры
- Право создания юридических лиц
Для удобства понимания мы будем придерживаться следующей структуры предложенного здесь материала:
1) сперва мы разъясняем суть понятия институциональной автономии в высшем образовании и приводим примеры того, как в развитых странах и у наших ближайших соседей автономия и самоуправление отражены на законодательном уровне и развиваются на практике;
2) на втором шаге мы ставим диагноз ситуации с институциональной автономией и самоуправлением в Беларуси, разъясняем суть проблем с развитием институциональной автономией и самоуправления в нашей стране;
3) на третьем этапе мы предлагаем свои концептуальные решения данных проблем, сопровождая их разъяснениями и аргументами;
4) в заключении мы предлагаем поправки в Кодекс об образовании, юридически закрепляющие наши концептуальные решения.
Разъясняя суть институциональной автономии, диагностику ситуации в странах ЕС, Беларуси и ближайших соседей мы будем опираться на материалы государственных и независимых экспертов, данные полисимейкеров и участников образовательного процесса.
Понятие организационной автономии
В институциональной автономии выделют четыре ключевых измерения —организационное, финансовое, кадровое и академическое. Каждое из этих измерений имеет свой особенный функционал и специфические параметры, по которым эксперты и исследователи изучают степень развитости автономии, а полисимейкеры – развивают автономию и самоуправление на практике.
Наш первый цикл обсуждения будет посвящён рассмотрению организационной автономии, которая имеет отношение к пространству организационной свободы и управленческих возможностей университета (и шире — учреждения образования). Вопрос о руководящих органах университета (и шире – учреждения образования) крайне важен, поскольку именно они (в университете – это учёный совет, управляющий совет или оба этих органа вместе) решают долгосрочные стратегические вопросы: устав и бюджет, организационные академические вопросы.
Эксперты замеряют уровень организационной автономии по следующим ключевым индикаторам/параметрам:
- Процедура избрания исполнительного главы университета (ректора)
- Критерии выбора ректора
- Освобождение от должности исполнительного главы вуза
- Сроки пребывания в должности главы университета
- Включение и избрание внешних членов в университетский управляющий орган
- Отбор внешних членов управляющего органа
- Право принимать решения, касающиеся академической структуры
- Право создания юридических лиц
Рассмотрим ситуацию в странах ЕС, у наших соседей и Беларуси по каждому из здесь перечисленных параметров.
Процедура избрания исполнительного главы университета (ректора)
В европейских странах существует 4 типа процедур избрания ректора:
- ректор избирается специальным органом, представляющим различные группы университетского сообщества (академический персонал, студенты, другие сотрудники университета); иногда голоса избирателей взвешиваются по определенным правилам;
- избирается управляющим органом, сформированным демократическим путем академическим сообществом; таким органом может быть, например, сенат (орган, принимающий решения по академическим вопросам);
- назначается управляющим советом университета органом, принимающим решения по стратегическим вопросам;
- назначается в процессе двухступенчатого отбора, в который включен сенат и управляющий совет.
Исследование Европейской ассоциации университетов 2017 г. показало, что в 40% систем высшего образования утверждение в должности руководителя университета требует внешнего подтверждения. Формальная внешняя валидация характерна для 12 стран: Швейцарии, некоторых земель Германии, Испании, Венгрии, Исландии, Италии, Люксембурга, Латвии, Нидерландов, Швеции, Словакии. Назначение ректора утверждается министерством или министром высшего образования в Исландии, Италии, Нидерландах и земле Бранденбург, главой государства или правительства либо правительством – в Венгрии, Люксембурге, Словакии, Латвии и Швеции. В большинстве случаев это утверждение носит формальный характер. При этом во всех случаях назначению ректора государственным органом предшествует его избрание или номинирование университетским органом коллегиального управления. Не требует подтверждения избрание исполнительного главы университета в 17 системах высшего образования, например в Австрии, Дании, Эстонии, Финляндии, Франции, Ирландии, Литве, Норвегии, Польше, Португалии, Великобритании, Бельгии, некоторых землях ФРГ.
Согласно Отчету 2018 года, в 18 странах из 48 членов ЕПВО правительства могут назначать и увольнять ректоров, в двух странах – только назначать, в одной – только увольнять с должности.
В Российской Федерации процедура избрания исполнительного главы университета (ректора) определена статьёй 12 Закона «О высшем и послевузовском профессиональном образовании». Несмотря на наличие формальной процедуры выборов фактически всех ректоров избирает исполнительная государственная власть: в лице соответствующих уполномоченных органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных органов городских округов и муниципальных районов — для государственных и муниципальных вузов; в лице Правительства РФ – для федеральных университетов; в лице Президента РФ – для МГУ, СПбГУ и НИУ ВШЭ (с 2014г.). Выбор процедуры избрания ректора, а также освобождение от должности исполнительного главы фактически не зависит от академического сообщества вуза. До 2019 года сроки пребывания в должности главы университета были ограничены двумя каденциями, а максимальный допустимый возраст – до 70 лет. Однако, со 2-го декабря 2019 года, когда был принят Федеральный закон № 403 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», в двух вузах — МГУ и СПбГУ — переназначать ректоров можно пожизненно и бесконечное количество раз. Так, например, полномочия ректора МГУ В.А. Садовничего, которому в этом году исполнилось 82 года, вновь были продлены.
Процедура избрания исполнительного главы университета (ректора) в Беларуси
По ныне действующему Кодексу об образовании Республики Беларусь (статья 208 «Управление учреждением высшего образования»), руководитель государственного учреждения высшего образования назначается на должность и освобождается от должности в порядке, определяемом Президентом Республики Беларусь. Указ Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 645 «О порядке на значения (утверждения, освобождения, отстранения) и согласования назначения (освобождения, отстранения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь» устанавливает следующую процедуру назначения ректоров. Ректоры государственных учреждений высшего образования назначаются Советом Министров по представлению Министерства образования и согласуются Президентом Республики Беларусь. Президент назначает ректоров Белорусского государственного университета и Академии управления при Президенте Республики Беларусь. Фактически назначение ректоров всех государственных вузов и освобождение их от должности находится под полным контролем президента.
В отборе кандидатов на должность ректора консультативную функцию выполняет Республиканский совет ректоров учреждений высшего образования. В пункте 3.5 Положения о Совете ректоров предусмотрено участие Совета в рассмотрении кандидатур на должности руководителей учреждений высшего образования республики, в формировании резерва на замещение должностей руководителей учреждений высшего образования. Совет ректоров состоит из назначенных органами государственной власти руководителей вузов, не подотчетен каким-либо представительным органам или организациям академической общественности и не имеет иных, кроме консультативных, полномочий.
Никакого влияния на выбор исполнительного главы вуза академическое сообщество вуза, коллегиальные органы управления не имеют. В большинстве случаев процесс рассмотрения кандидатур на должность ректора проходит в атмосфере информационной закрытости, а сделанный властью выбор становится сюрпризом для коллектива вуза.
Руководитель частного учреждения высшего образования назначается на должность и освобождается от должности министром образования Республики Беларусь по представлению учредителя.
Принятая в первом чтении редакция нового Кодекса об образовании не изменяет ситуации, но, напротив, ужесточает вертикаль политико-академической власти и, соответственно, усиливает принцип единоначалия (когда ректор отвечает за всё): согласно пункту 2 Статьи 204 «Управление учреждением высшего образования», «Руководитель государственного учреждения высшего образования назначается на должность и освобождается от должности в порядке, определяемом Президентом Республики Беларусь». Кроме того, следуя принципу единоначалия, согласно пункту 9 Статьи 204 основной орган самоуправления (совет университета, академии, консерватории, института) возглавляется ректором.
Почему политико-академическая вертикаль власти и существующий в РБ принцип единоначалия ректора – это проблема?
Прежде всего, потому, что в условиях, когда политическая власть назначает ректора, она напрямую вмешивается в академическую жизнь и политизирует образование: университет (и шире – любое учреждение образования) оказывается зависимым от каждый раз меняющейся воли политического лидера, партий и политической конъюнктуры в целом, образовательное учреждение не в состоянии проводить самостоятельную образовательную политику, мыслить и действовать стратегически, а значит – выполнять свою главную образовательную миссию.
В свою очередь, действующий в РБ принцип единоначалия ректоров наделяет ректоров полномочиями и задачами, которые заведомо невыполнимы на высоком качественном уровне. Когда принцип единоначалия стоит на первом месте, а принцип коллегиальности на втором, на ректора взваливаются заведомо невыполнимые обязанности по менеджменту и контролю за образовательной, научной, воспитательной работой и организационно-хозяйственной деятельностью. По каждому из этих четырех меганаправлений ежегодно приходят тонны бумаг из недр министерств и ведомств, и каждый мало-мальски важный ответ на эти письма подписывается ректором лично. Даже человек, наделённый суперспособностями не в состоянии справиться с таким валом бумаг и тем более эффективно управлять таким сложным социальным организмом как университет (и шире – образовательное учреждение), которое требует всегда (!) индивидуального подхода (к преподавателям и студентам, прежде всего). Только совместные солидарные коллегиальные усилия представителей всего академического (а также неакадемического) сообщества могут сделать университет (и шире — любое образовательное учреждение) успешным. Если принцип коллегиальности игнорируется и ректоры таки пытаются все контролировать лично, это приводит к увеличению количества производимых документов и бюрократических процедур, имитирующих контроль. Но так как делать одному все физически невозможно, то разрастается и ректорат, что снова усиливает бумагооборот и нагрузку на ректора. Так может продолжаться довольно долго, пока этот бюрократический карточный домик не обрушится под собственной тяжестью. Симптомы обрушения – рост бюрократических показателей на фоне падения международных рейтингов университетов и оттока студентов. В 2021 году вузы Беларуси поставили рекорд по кол-ву вакантных бюджетных мест – недобор на бесплатные (!) бюджетные места по всей стране составил 937 студентов !
В условиях наличия жёсткой политико-академической вертикали власти ректор вынужден выполнять функцию контроля за политической лояльностью студентов и преподавателей, а значит, он становится не столько представителем университетского сообщества во внешнем мире, сколько представителем большого политико-бюрократического начальства в вузе. Ректор, имеющий прямую политическую функцию, в подборе кадров и образовательной деятельности неизбежно будет брать за основу принцип лояльности, который далеко не всегда коррелирует с компетенциями и способностями. В результате университет может превратиться в сообщество лояльных, но не дееспособных сотрудников.
Таким образом, бюрократия и политический фактор (а также некоторые другие, менее явные причины) связывают ректора по рукам и ногам – у него нет ни возможности, ни полномочий, ни права на риск и творчество, без которых в современном мире невозможно организовать привлекательный, успешный и конкурентоспособный образовательный процесс. От того, насколько сильно вовлечено академическое сообщество в рассмотрение управленческих вопросов, насколько эффективна модель избрания руководителя и прозрачна деятельность ректората перед академическим сообществом (а образовательных учреждений – перед обществом), зависит эффективность, ответственность, предсказуемость и управляемость работы учреждений образования, а значит и дееспособность системы образования в целом.
В чём состоит наше предложение?
Прежде всего, мы предлагаем ввести и законодательно закрепить в новом Кодексе об образовании понятие автономии учреждения образования (Статья 1).
Во-вторых, в этой связи предлагаем дополнить главу 36 Кодекса об образовании статьёй «Автономия учреждений высшего образования», в которой будут изложены права академического сообщества учреждений образования вне зависимости от форм собственности.
В-третьих, мы предлагаем освободить Президента Республики Беларусь от обязанности назначать ректоров всех университетов и предоставить право выбора ректора главным управляющим органам учреждения высшего образования – совету (сенату) и управляющему совету.
В-четвёртых, мы предлагаем вывести ректора из состава лиц, которые могут баллотироваться на должность председателя совета (сената) учреждения высшего образования.
Критерии выбора ректора
В европейских странах требования к кандидату на ректорскую позицию устанавливаются либо законом, как это имеет место в 19 образовательных системах, либо уставом университета, как обстоит дело в 10 странах.
Но даже когда требования к кандидату на ректорскую должность устанавливаются законом, в редких системах высшего образования эти требования включают наличие ученой (докторской) степени. В 14 странах эти требования ограничиваются наличием у кандидата академической позиции. В четырех системах есть формальное требование избирать ректора из числа сотрудников данного университета, но на практике так происходит очень часто.
Кто и как определяет критерии выбора ректора в Беларуси?
Несмотря на то, что в Беларуси отсутствует сама процедура избрания исполнительного главы вуза, тем не менее, требования к кандидату на должность ректора определены постановлением Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 21 октября 2011 г. № 105 «О внесении изменений в выпуск 28 Единого квалификационного справочника должностей служащих», которое устанавливает квалификационные требования и должностные обязанности ректора вуза. В соответствии с этим документом кандидату на должность необходимо иметь высшее образование, ученую степень доктора или кандидата наук, стаж работы в должностях руководителей не менее пяти лет. Впрочем, постановление Министерства труда не может ограничить право президента в выборе кандидата на должность исполнительного главы вуза. В любом случае полномочия университета в установлении критериев отбора на должность ректора ничтожны.
Что мы предлагаем?
Мы предлагаем, чтобы базовые требования к кандидату на ректорскую позицию устанавливались законом (Кодекс об образовании), а дополнительные – уставами учреждений высшего образования. При этом права и полномочия утверждать критерии и процедуру избрания ректоров должны быть переданы двум главным управляющим органам учреждений высшего образования – совету (сенату) и управляющему совету.
Освобождение от должности исполнительного главы вуза
Возможность освобождения ректора от должности является ключевым фактором его подотчетности академическому сообществу и/или стейкхолдерам. В трети систем высшего образования Европы в законе не содержится перечня оснований для отставки главы вуза. В остальных странах есть достаточно строгие правила этой процедуры. В Греции, Венгрии, Литве, Португалии, Словакии и Швеции отставка ректора должна быть утверждена внешней инстанцией, но вуз волен избирать процедуру самостоятельно. В Чехии, Исландии, Латвии, Люксембурге и Испании отставка должна не только получать внешнюю санкцию, но и осуществляться в соответствии с установленной законом процедурой. Во Франции и Турции процедура отстранения ректора от должности осуществляется внешней инстанцией [20, р. 16].
Как происходит освобождение от должности исполнительного главы вуза в Беларуси?
Освобождение от должности исполнительного главы в Беларуси, как следует из статьи 208 Кодекса, находится вне компетенции вуза. Указ Президента Республики Беларусь от 8 ноября 2001 г. № 645 «О порядке назначения (утверждения, освобождения, отстранения) и согласования назначения (освобождения, отстранения) Президентом Республики Беларусь на некоторые должности, включенные в кадровый реестр Главы государства Республики Беларусь» устанавливает такую же процедуру освобождения от должности ректоров, как и при их назначении на должность. Эта процедура находится под полным контролем президента и превращает ректора в жертву административного произвола, не имеющую никаких законных способов защиты от увольнения.
Что мы предлагаем?
Освободить Президента Республики Беларусь от обязанности освобождения от должности ректоров и передать это право и полномочия управляющим органам учреждения высшего образования – совету (сенату) и управляющему совету.
Сроки пребывания в должности главы университета
Почти в 80% стран срок пребывания ректора в должности устанавливается законом либо как общая продолжительность пребывания в должности, либо как количество сроков. Обычно ректор может избираться на срок от четырех до шести лет с правом повторного избрания еще на один срок. Например, в Венгрии он может быть от трех до пяти лет, в Швейцарии – от двух до шести лет. Самая большая продолжительность ректорской каденции в Ирландии – 10 лет. В шести образовательных системах продолжительность работы ректора определяется уставом университета (Дания, Испания, Нидерланды, Словения, Великобритания, франкофонная Бельгия).
Как выглядят и определяются сроки пребывания в должности главы вуза в Беларуси?
Сроки пребывания в должности главы университета не определяются в Беларуси ни вузом, ни законом. Как следует из ныне действующего Кодекса, они зависят от решения либо президента, либо Министерства образования. Не является гарантией от произвольного увольнения и контракт, заключаемый ректором с Министерством образования. Он может быть прерван в любой момент по согласованию с президентом или по его решению. Такая зависимость от воли начальства делает ректора крайне несамостоятельной фигурой.
Что мы предлагаем?
Узаконить в Кодексе об образовании базовую норму, согласно которой ректор может избираться на срок от четырех до шести лет с правом повторного избрания еще на один срок. Предоставить вузам, систематично показывающим высокую результативность (по внешним (международным) и внутренним критериям) право продлевать сроки полномочий ректоров согласно уставам вузов.
Включение и избрание внешних членов в университетский управляющий орган
Право университета самому решать вопрос о целесообразности включения внешних членов в состав управляющего органа встречается в европейских системах высшего образования довольно редко. Только в Эстонии, Италии и Великобритании университеты имеют такое право. В 20 странах вузы обязаны делать это. Есть 5 систем высшего образования, в которых запрещено участие в органах управления внешних членов. Это Латвия, Польша, Греция, Турция и земля Бранденбург в Германии.
А как в Беларуси и в чём проблема?
Включение внешних членов в университетский управляющий орган (совет учреждения образования) в Беларуси регулируется Положением о совете учреждения образования, утвержденным постановлением Министерства образования от 18 июля 2011 г. № 84. Согласно данному Положению (пункт 5), «в состав совета могут входить представители местных исполнительных и распорядительных органов, иных государственных органов, организаций – заказчиков кадров, общественных объединений и иных организаций». На первый взгляд данная формулировка дает основание предполагать определенную автономность вуза в этом вопросе. Однако такая оценка может оказаться не вполне корректной, поскольку государственно-центрированная вертикальная политико-академическая модель управления существенно политизирует академическую жизнь и не позволяет университетам проводить социально ответственную политику по вопросу включения и избрания внешних членов в университетский управляющий орган. Между тем, социально-ответственная политика в этом вопросе крайне важна для университета, поскольку именно внешний управляющий орган занимается стратегическими вопросами развития, способен обеспечить продуктивное взаимодействие с обществом вне зависимости от политических конъюнктур, вырабатывать в академическом сообществе иммунитет к коррупции и «академическому солипсизму». Благодаря включению внешних членов в университетский управляющий орган (управляющий совет) может быть также существенно снижена угроза волюнтаризма избранных руководителей образовательных учреждений.
Что мы предлагаем?
Наложить запрет на вхождение в управляющий совет государственным служащим любого уровня, руководителям политических партий или сотрудникам данного учреждения высшего образования.
Отбор внешних членов управляющего органа
В Европе принято различать 3 типа управляющих структур: унитарную, традиционную дуальную и асимметричную дуальную. В большинстве стран управляющим органом университетов остается сенат или другой подобный орган коллегиального управления, представляющий академическое сообщество и сотрудников университета. Однако все чаще встречаются дуальные структуры управления, состоящие из сената и управляющего совета, которые делят между собой полномочия по управлению вузами. В традиционной модели управляющие советы отвечают за долгосрочные стратегические решения, включающие планы развития, выборы ректора, устав университета и бюджет. На долю сената приходятся решения академических, кадровых и студенческих вопросов.
Асимметричные дуальные структуры характеризуются ограничением полномочий одной из сторон и ее подчинением главному управляющему органу. Однако во всех моделях коллегиальные органы управления обладают реальной полнотой власти и правом конечных решений.
Включение внешних членов в состав управляющего органа в европейских странах происходит четырьмя способами:
- в Дании, Эстонии, Финляндии, Португалии, Великобритании и Италии университеты самостоятельно решают этот вопрос;
- в Норвегии, Словакии и Швеции внешняя инстанция назначает этих членов по представлению университета;
- в Австрии, Франции, Исландии, в земле Гессен, Словении, Швейцарии, Хорватии и франкофонной Бельгии часть внешних членов назначается университетом, а часть властями;
- в Венгрии, Люксембурге, Нидерландах, Испании, Швейцарии и Сербии власти назначают всех внешних членов в управляющий орган университета.
Есть и более сложные варианты включения внешних членов. Например, в земле Северный Рейн-Вестфалия эту функцию выполняет специальный комитет, состоящий из представителей министерства и университета.
В России отбор внешних членов управляющего органа университета регулируется федеральным законом от 29 декабря 2012 г. N 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации». В управляющий орган университета входят работодатели, представители исполнительной власти и общественных организаций, но доля каждой из категорий, а также процедура отбора строго не определены.
А как в Беларуси и в чём проблема?
В Беларуси совет учреждения высшего образования является только совещательным органом при ректоре (пункт 60 Положения об учреждении высшего образования, утвержденного постановлением Министерства образования Республики Беларусь от 1 августа 2012 г. № 93). Процедура отбора и включения внешних членов в состав совета вуза Положением о совете учреждения образования устанавливается не совсем ясно: «Представители местных исполнительных и распорядительных органов, иных государственных органов, организаций – заказчиков кадров, общественных объединений, иных организаций включаются в состав совета на основании предложений руководителей названных органов и организаций». Из такой формулировки трудно понять, кто принимает решение о вхождении в совет – руководители внешних организаций или какой-то университетский орган. Процедуру выборов членов совета из состава студентов или преподавателей и руководителей вуза Положение излагает достаточно определенно, тогда как о доле в составе совета и процедуре включения в него внешних членов либо ничего не говорится, либо дается неясная и двусмысленная формулировка. Если основанием для вхождения в совет вуза является инициатива внешней организации, то это в большой степени ограничивает институциональную автономию.
Кроме того, такая интерпретация процедуры может создать ситуацию, при которой внешние члены способны сильно потеснить в совете представителей профессорско-преподавательского состава и руководителей подразделений вуза, поскольку в составе 75% – квоты членов совета вуза (25% состава по законодательству принадлежит студенческим представителям), доля каждой из категорий не определена Положением.
Однако если предположить, что решение о включении внешних членов принимается как-то иначе, то нет оснований полагать, что оно является результатом какой-то демократической процедуры. Не относит этот вопрос Положение о совете учреждения образования и к тем вопросам, которые регулируются уставом вуза. Такая неопределенность может создать почву для административного произвола и способствовать этим как дальнейшему ограничению институциональной автономии, так и сохранению дискриминации стейкхолдеров высшего образования. Тем более что персональный состав совета в конечном счете утверждается ректором. Оценить реальные возможности и риски такой процедуры включения внешних членов в состав советов вузов можно, только изучив реальную практику их формирования. Информация о составе советов вузов отрывочна и малодоступна. Администрация многих вузов сознательно ограничивает доступ к ней. Но даже доступная информация свидетельствует о малой популярности участия внешних стейкхолдеров в органах управления вузом. Причина этого не только в риске произвольной селекции кандидатов руководством вуза, но и в отсутствии реальных полномочий у университетских советов. Совет вуза согласно Положению обладает преимущественно консультативно-совещательными функциями. Он рассматривает, заслушивает или рекомендует, но не принимает решений. Даже в тех редких случаях, когда формально совет наделен правом принимать решения, например избирать по конкурсу профессорско-преподавательский персонал, его полномочия обесцениваются ректорским произволом. Так происходит с избранными советом преподавателями. Ректор имеет право произвольно определять срок контракта с ними, игнорируя решение совета (Положение о порядке проведения конкурса при замещении должностей педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава в учреждениях высшего образования Республики Беларусь, утвержденное постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21 июня 2011 г. № 806). Такое бесправие совета не позволяет внешним стейкхолдерам рассчитывать на реальное участие в управлении вузом. Новая редакция Кодекса об образовании, к сожалению, не даёт оснований надеяться на улучшение ситуации по этому индикатору.
Что мы предлагаем?
Запрос на большую открытость, подотчетность и ответственность университетов перед обществом необходимо реализовать путём включением в состав университетских органов управления внешних членов: представителей национальных, региональных или местных органов власти, бизнеса, гражданского общества, исследовательских и академических институций. Для этого мы предлагаем ввести новый управляющий орган — управляющий совет – который должен состоять из нечетного числа членов, назначаемых поровну советом (сенатом) учреждения высшего образования и учредителем, а один дополнительный член – согласованным решением обеих сторон. При этом во избежание рисков коррупции и/или конфликта интересов членами совета не могут быть государственными служащими любого уровня, руководителями политических партий или сотрудниками данного учреждения высшего образования. Предлагаем наделить управляющий совет следующими компетенциями (функциями):
- выбор ректора из трех кандидатур, предложенных сенатом;
- освобождение ректора, проректоров от должности по представлению совета;
- освобождение от должности по представлению совета (сената) старшего административного персонала;
- объявление выборов ректора;
- разработка правил проведения выборов;
- выборы проректоров по предложению ректора;
- утверждение или одобрение создания юридических лиц и порядка управления ими;
- утверждение плана развития;
- утверждение правил формирования и работы ректората;
- утверждение бюджета, представленного ректоратом;
- установление размера стипендиального фонда;
- установление размера оплаты образовательных услуг;
- установление условий и порядка оплаты труда административного, профессорско-преподавательского, научного и вспомогательного персонала;
- назначение аудитора и информирование учредителя о нарушениях, допускаемых руководством учреждения образования, или угрозе финансовых рисков;
- заключение трудового договора с ректором.
Право принимать решения, касающиеся академической структуры
В 2/3 европейских систем образования университеты самостоятельно принимают решения относительно своей академической структуры, хотя в некоторых из них существуют правовые рамки, не считающиеся ограничением институциональной автономии. В четырех странах университеты должны руководствоваться нормами закона, который, однако, не специфицирует число и названия структурных подразделений. В Италии и Чехии закон предписывает университетам иметь факультеты и кафедры, описывает их функции и систему управления. В Чехии учреждение факультета надо предварять согласием аккредитационной комиссии. В Хорватии, Люксембурге, Словении и Словакии академические структурные единицы поименованы в законе. В этих странах университеты не имеют права создавать или закрывать факультеты и кафедры, не внося изменений в закон. Значительные ограничения на создание структурных единиц существуют в Греции и Турции. Для изменения структуры требуется разрешение министерства.
А как в Беларуси и в чём проблема?
В Беларуси вузы формируют свою структуру в соответствии со статьей 23, пунктом 7 статьи 207 ныне действующего Кодекса об образовании, Положением об учреждении высшего образования от 1 августа 2012 г. № 93 (утверждено Министерством образования), иными законодательными актами и своим уставом. Законодательно закрепляются названия, функции, условия создания и система управления всех структурных подразделений вуза. Ни совет вуза, ни ректор, ни иной орган учреждения высшего образования не имеет в Беларуси полномочий принимать решения, касающиеся академической структуры. Как в государственных, так и в частных вузах изменения академической структуры санкционируются учредителем по представлению совета вуза. Новая редакция Кодекса об образовании, к сожалению, не меняет ситуации к лучшему.
Что мы предлагаем?
Наделить учреждения образования полномочиями формировать свою структуру самостоятельно, в соответствии с правом на институциональную автономию и актами законодательства, их уставами.
Право создания юридических лиц
Возможность создания юридических лиц позволяет университетам реализовывать свою миссию и стратегии наиболее гибким и адекватным постоянно изменяющейся реальности образом. В законодательстве 2/3 европейских стран университеты имеют право учреждения как коммерческих, так и некоммерческих юридических лиц. В Греции, Португалии, Словакии, Швейцарии, Турции и на Кипре это право распространяется только на некоммерческие организации. В некоторых странах существуют дополнительные ограничения. В Швеции правом учреждения юрлиц обладают только перечисленные в законе университеты. В Дании есть ограничение на создание предприятий совместно с третьими лицами. Но только в Исландии университеты должны получать разрешение министерства [20, р. 17].
А как в Беларуси и в чём проблема?
Беларуские вузы могут учреждать или соучреждать структурные подразделения и предприятия со статусом юридического лица. Однако, это не может происходить без санкции учредителя вуза и, поскольку в большинстве случаев учредителями вузов являются органы или представители органов исполнительной власти, процедура создания юридических лиц как правило имеет слишком сложный, бюрократизированный характер, подчас с элементами коррупции.
Что мы предлагаем?
Предоставить университетам самостоятельность в создании юридических лиц: наделить советы правом создания юридических лиц, а управляющие советы – функцией утверждения или одобрения создания юридических лиц и порядка управления ими.
Студенческое самоуправление – двигатель реформ
С целью развития институтов студенческого самоуправления (ССУ) и выхода беларуских вузов на уровень европейского участия студентов в управлении своими учебными заведениями, необходимо:
1) закрепить в Кодексе об образовании права студентов на создание и участие в организациях ССУ с предоставлением последним широкого круга полномочий во всех сферах интересов студентов, а также обязательности отчислений фиксированного процента из бюджета университетов в пользу организаций ССУ;
2) оформить организации ССУ в форме юридических лиц, что позволит свободнее функционировать, привлекать дополнительные средства для осуществления своей деятельности, самостоятельно заключать договоры и вести административно-хозяйственную жизнь;
3) исключить из Положений и Уставов организаций ССУ принципов контроля со стороны административного аппарата университетов;
4) создать механизмы для предотвращения прямого и косвенного давления администраций университетов на лидеров организаций ССУ;
5) выполнить нормы 25 % представительства в Советах университетов студенчества или же их законных представителей;
6) повышать правовую грамотность представителей студентов в организациях ССУ и Советах университетов посредством тренингов, семинаров и т.п.;
7) осуществить ребрендинг существующих организаций, ввести элементы ролевой игры, а также инициативу снизу как способы повышения мотивации участия в ССУ;
8) осуществить поддержку создания и развития национальной ассоциации ССУ Беларуси.
Как мы предлагаем юридически закрепить наши решения (сформулировать поправки в Кодекс)?
Кодекс об образовании состоит из общей и специальной части. В общей части даны общие, системные принципы и ценности системы образования Республики Беларусь в целом, вне зависимости от уровней образования. В эту часть мы предлагаем внести следующие поправки:
Общая часть
Статья 1. Основные термины, применяемые в настоящем Кодексе, и их определения
Дополнить статью 1 следующими терминами.
Автономия учреждения образования – организационная, финансовая, кадровая и академическая самостоятельность учреждения образования.
Статья 2. Основы государственной политики в сфере образования
Дополнить Статью 2 следующими пунктами:
1.11. автономии учреждений образования, независимости содержания образования от идеологий, религиозных догм и политических доктрин
Пункт 1.9 изложить следующим образом:
1.9. децентрализации и государственно-общественного характера управления образованием, сочетании персональной ответственности руководителей учреждений образования с коллегиальным принятием решений и общественным контролем;
Статья 18. Учреждения образования
Внести в Статью 18 следующие изменения:
Пункт 5 изложить в следующей редакции:
Учреждения образования могут реализовывать образовательные программы основного образования, образовательные программы дополнительного образования, образовательные программы специального образования, программы воспитания. Образовательные программы, программы воспитания, которые могут реализовывать учреждения образования соответствующего вида, устанавливаются настоящим Кодексом.
Учреждения образования Республики Беларусь или уполномоченного им органа могут самостоятельно реализовывать экспериментальные образовательные программы, международные образовательные программы.
Статья 19. Права и обязанности учреждений образования
Дополнить Пункт 2 следующим подпунктом:
2.9. организационную, финансовую, кадровую и академическую автономию.
Дополнить Пункт 4 следующими подпунктами:
4.16. доступ к информации, ознакомление студентов, учащихся, их законных представителей, других заинтересованных лиц со свидетельством о государственной регистрации, уставом, специальным разрешением (лицензией) на образовательную деятельность, сертификатами о государственной аккредитации, с учебно-программной документацией и иной информацией, включая финансовую, если она затрагивает права и законные интересы обучающегося; публикацию на сайте учреждения образования ежегодных отчетов о деятельности учреждения образования, включая информацию о финансовой деятельности;
5.16. академическую автономию и академическое самоуправление во всех его измерениях и на всех уровнях;
Статья 22. Структура учреждения образования
Пункт 5 изложить в следующей редакции:
- Учреждения образования формируют свою структуру в соответствии с правом на институциональную автономию и актами законодательства, их уставами.
Статья 24. Управление учреждением образования
Пункт 2 изложить в следующей редакции:
- Непосредственное руководство учреждением образования осуществляет его руководитель, который избирается (назначается) на должность и освобождается от должности в порядке, устанавливаемом настоящим Кодексом, иными законодательными актами и уставом учреждения образования. Руководитель учреждения образования:
? действует от имени учреждения образования без доверенности и несет ответ-
ственность за результаты его деятельности;
? издает приказы, заключает договоры, выдает доверенности, открывает счета в
банках в пределах своей компетенции;
? осуществляет прием и увольнение работников, утверждает их должностные
инструкции.
Иные полномочия руководителя учреждения образования устанавливаются в соответствии с настоящим законом, актами законодательства и уставом учреждения
образования.
Пункт 3 изложить следующим образом:
- Руководитель учреждения образования подотчетен учредителю и органам самоуправления учреждения образования.
Пункт 4 изложить в следующей редакции:
- Основным органом самоуправления учреждения образования является совет. Компетенция, порядок формирования, состав и организация деятельности органов самоуправления устанавливаются в соответствии с настоящим Кодексом и уставом учреждения образования.
Пункт 6 изъять из этой статьи Кодекса.
Статья 25. Полномочия руководителя учреждения образования
Пункт 2 изложить в следующей редакции:
- Руководитель государственного учреждения образования вправе предоставлять учащимся, студентам в период получения среднего специального образования, высшего образования скидки со сформированной стоимости обучения на условиях, устанавливаемых органами самоуправления, в порядке и размерах, определяемых органами самоуправления и Министерством образования, осуществлять перевод учащихся, студентов с платного обучения на обучение за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов на условиях, устанавливаемых органами самоуправления, и в порядке, определяемом Министерством образования и Правительством Республики Беларусь.
Статья 27. Права и обязанности организаций, реализующих образовательные программы научно-ориентированного образования, иных организаций, индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность
Пункт 2 дополнить следующим подпунктом:
2.4. организационную, финансовую, кадровую и академическую автономию.
В специальной части регулируются принципы, нормы и отношения на том или ином уровне образования. В эту часть мы предлагаем внести следующие поправки:
Главу 36 дополнить Статьей «Автономия учреждения высшего образования» следующего содержания:
- Учреждения высшего образования вне зависимости от формы собственности
обладают институциональной автономией, которая включает следующие права:
? избирать органы самоуправления в соответствии с уставом учреждения высшего образования;
? самостоятельно устанавливать организационную структуру учреждения, правила трудового и внутреннего распорядка;
? определять процедуру и критерии избрания исполнительного главы университета (ректора), определять сроки пребывания в должности главы университета, избирать и освобождать от должности исполнительного главу университета (ректора);
? осуществлять отбор внешних членов управляющего органа, их избрание и включение в управляющий орган учреждения высшего образования
? определять кадровую политику, условия оплаты труда;
? открывать новые образовательные программы, утверждать учебные планы, планы научных исследований и творческой работы;
? издавать научную и учебную литературу;
? самостоятельно устанавливать план приема на образовательные программы;
? принимать и отчислять студентов, слушателей, аспирантов и докторантов;
? в соответствии с законом владеть, пользоваться и распоряжаться недвижимостью, иным имуществом учреждения высшего образования;
? самостоятельно использовать финансовые ресурсы;
? привлекать на условиях платности и возвратности заемные средства;
? формировать эндаумент-фонд целевого капитала (endowment);
? устанавливать размер оплаты образовательных услуг;
? создавать для реализации уставных целей структурные подразделения со статусом юридического лица;
? принимать решения о процедурах найма и увольнения, а также о заработной плате старшего академического и старшего административного персонала; принимать решения о старшего академического и старшего административного персонала.
- Профессорско-преподавательский состав, научные сотрудники и студенты учреждения высшего образования имеют право на:
- свободу преподавания и обучения;
- свободное выражение свих взглядов;
- свободу творчества и исследований;
- участие в ассоциациях, союзах и других объединениях;
- участие в управлении учреждением образования;
- свободу от дискриминации по политическим, расовым, половым мотивам, а также в связи с приверженностью непризнанным научным воззрениям.
Эти права гарантируются законом и закрепляются в уставе учреждения образования. Никто не может быть ограничен в этих правах или подвергаться наказанию в какой-либо форме за пользование этими правами.
- Профессорско-преподавательский состав, научные сотрудники учреждений высшего образования имеют право на замещение должности на условиях бессрочного контракта либо на срок от трех до пяти лет на конкурсной основе в порядке, установленном настоящим Кодексом и уставом учреждения высшего образования. Руководитель учреждения высшего образования не имеет права произвольно устанавливать или изменять продолжительность и условия контракта.
Статья 204. Управление учреждением высшего образования
Статью 204 изложить в следующей редакции:
- Непосредственное руководство учреждением высшего образования осуществляет его руководитель (ректор), который избирается на должность и освобождается от должности в порядке, устанавливаемом настоящим Кодексом, иными законодательными актами и уставом учреждения образования.
Руководитель учреждения высшего образования:
? действует от имени учреждения образования без доверенности и несет ответственность за результаты его деятельности;
? издает приказы, заключает договоры, выдает доверенности, открывает счета в банках в пределах своей компетенции;
? осуществляет прием и увольнение работников, утверждает их должностные инструкции.
Иные полномочия руководителя учреждения высшего образования устанавливаются в соответствии с настоящим кодексом, актами законодательства и уставом учреждения образования.
Руководитель учреждения высшего образования подотчетен учредителю и органам самоуправления учреждения высшего образования.
- Главными управляющими органами учреждения высшего образования являются: совет (сенат) учреждения высшего образования, управляющий совет, ректорат и ректор.
В состав совета (сената) входят профессора, включая и руководителей учебных и научных подразделений, другие категории профессорско-преподавательского состава и научных работников, студенты, неакадемический персонал, представители профсоюзов педагогических работников, представители объединений работодателей и социальных партнеров.
В составе совета (сената) представители студентов составляют не менее 25%. Порядок формирования совета (сената) устанавливается уставом. Ректор не имеет права возглавлять совет (сенат).
- Совет (сенат) учреждения высшего образования выполняет следующие функции:
? принимает устав и вносит в него изменения;
? утверждает планы развития и представляет их управляющему совету;
? устанавливает и меняет состав управляющего совета и участвует в его формировании;
? утверждает объявление о выборах ректора, представленное управляющим
советом;
? выражает мнение о кандидатурах проректоров для управляющего совета;
? формирует список из трех кандидатов на должность ректора для управляющего совета;
? участвует в процедуре освобождения от должности ректора, проректоров,
членов управляющего совета;
? проводит выборы на должности деканов, директоров институтов, других научных подразделений, заведующих кафедрами, профессоров, доцентов, на другие должности профессорско-преподавательского состава, устанавливает правила и процедуры выборов и освобождение от должностей коллегиальными органами структурных подразделений учреждения высшего образования, правила замещения других должностей;
? принимает решения об изменении структуры научных и учебных подразделений;
? утверждает планы научных исследований и разработок, творческих работ и т.п.;
? определяет стратегию и перспективы развития образовательной, научной, научно-технической и инновационной деятельности учреждения высшего образования;
? утверждает основные направления научных исследований и инновационной
деятельности;
? утверждает и вносит изменения в учебные планы;
? устанавливает план и правила приема студентов;
? присуждает ученые степени и звания, почетные ученые степени и звания;
? рассматривает апелляции на решения администрации;
? формирует комиссию по разрешению споров;
? создает и устанавливает порядок работы комиссий и рабочих групп;
? принимает решение об открытии новых образовательных программ (специальностей).
- Управляющий совет состоит из нечетного числа членов, которые назначаются поровну советом (сенатом) учреждения высшего образования и учредителем, а один дополнительный член – согласованным решением обеих сторон.
Члены совета не могут быть государственными служащими любого уровня, руководителями политических партий или сотрудниками данного учреждения высшего образования.
Основными функциями управляющего совета являются:
? выбор ректора из трех кандидатур, предложенных сенатом;
? освобождение ректора, проректоров от должности по представлению совета;
? освобождение от должности по представлению совета (сената) старшего административного персонала;
? объявление выборов ректора;
? разработка правил проведения выборов;
? выборы проректоров по предложению ректора;
? утверждение или одобрение создания юридических лиц и порядка управления ими;
? утверждение плана развития;
? утверждение правил формирования и работы ректората;
? утверждение бюджета, представленного ректоратом;
? установление размера стипендиального фонда;
? установление размера оплаты образовательных услуг;
? установление условий и порядка оплаты труда административного, профессорско-преподавательского, научного и вспомогательного персонала;
? назначение аудитора и информирование учредителя о нарушениях, допускаемых руководством учреждения образования, или угрозе финансовых рисков;
? заключение трудового договора с ректором
- В учреждениях высшего образования создаются органы студенческого самоуправления. Все студенты имеют равные права на участие в органах самоуправления, которые избираются путем тайного голосования.
Студенческое самоуправление обеспечивает защиту прав и интересов лиц, обучающихся в учреждении высшего образования, и их участие в управлении учреждением высшего образования.
Высшим органом студенческого самоуправления является конференция лиц, обучающихся в учреждении высшего образования, которая принимает устав, вносит в него изменения, избирает органы студенческого самоуправления, принимает решения по отчету исполнительных органов студенческого самоуправления, избирает представителей в совет (сенат), другие органы управления и самоуправления учреждения высшего образования.
Полномочия органов студенческого самоуправления в решении вопросов, затрагивающих права и интересы обучающихся в учреждении высшего образования, устанавливаются по соглашению между советом (сенатом) учреждения высшего образования и органами студенческого самоуправления и закрепляются в уставе учреждения высшего образования.
- Основным органом самоуправления факультета (института без права юридического лица, высшей школы) является совет факультета (института без права юридического лица, высшей школы), порядок формирования и полномочия которого устанавливаются уставом учреждения высшего образования.
- Руководители учебных, учебно-научных и научных подразделений учреждений образования избираются советом (сенатом) учреждения высшего образования (факультета, института без права юридического лица, высшей школы) в порядке, устанавливаемом уставом учреждения высшего образования.
- В учреждении высшего образования по решению органов самоуправления учреждения высшего образования могут создаваться попечительский и другие советы.
- Назначение на должности и освобождение от должностей руководителей структурных подразделений военных факультетов и учреждений высшего образования, осуществляющих подготовку специалистов для Вооруженных Сил Республики Беларусь и воинских формирований Республики Беларусь, военизированных организаций Республики Беларусь, которые подлежат комплектованию военнослужащими, начальствующим составом органов внутренних дел Республики Беларусь, органов и подразделений по чрезвычайным ситуациям Республики Беларусь, осуществляется в соответствии с законодательством о прохождении соответствующей службы.
Все изложенные здесь предложения реформ в сфере высшего образования по направлению «Институциональная автономия и самоуправление» мы рассматриваем в качестве ориентира, нормативного горизонта для реформ всех других уровней образования. В какой мере эти предложения актуальны для уровней школьного (МСКО 1-3) и профессионально-технического (ПТО) и среднего специального образования (ССО) (МСКО 4-5) – предмет отдельного обсуждения, к которому мы приглашаем всех вас!