Институциональная автономия и самоуправление в образовательных учреждениях Беларуси, России и европейских странах

Анализ существующей образовательной политики и нормативно-правовых актов, регулирующих институциональную автономию и самоуправление в образовательных учреждениях Беларуси, России и европейских странах

Введение

Современное понимание институциональной автономии закреплено в Лиссабонской декларации Европейской ассоциации университетов (EUA’s Lisbon Declaration) 2007 года. Несмотря на то, что термин «институциональная автономия» употребляется, прежде всего, для анализа и образовательной политики в сфере высшего образования, в силу своей значимости эта тема актуальна для всех уровней образования – от школьного до научно-ориентированного. Об этом красноречиво свидетельствуют вопросы и проблемы, которые напрямую связаны с институциональной автономией: Должны ли преподаватели и обучающиеся выбирать руководителей образовательных учреждений? Какой должна быть продолжительность государственного бюджетного периода? Имеют ли право учреждения образования использовать бюджетные остатки, брать денежную ссуду, владеть зданиями? Могут ли государственные учреждения образования самостоятельно устанавливать уровень оплаты за обучение ? Принимать решения о процедурах найма и увольнения преподавателей? Самостоятельно открывать и закрывать образовательные программы? Все эти вопросы являются жизненно важными для всех учреждений образования, независимо от их уровня и форм собственности. Именно поэтому заданное определение автономии можно рассматривать в качестве нормативного горизонта для всех других уровней образования.

В институциональной автономии выделяют четыре ключевых измерения — организационное, финансовое, кадровое и академическое. Каждое из этих измерений имеет свои особенные функции и специфические параметры, по которым эксперты и исследователи замеряют уровень автономии, а полисимейкеры – развивают автономию и самоуправление на практике.

 

Институциональная автономия и самоуправление в учреждениях общего среднего образования Республики Беларусь и Российской Федерации
Институциональная автономия

Самоорганизованные системы, функционирование которых определяется внутренними свойствами и не зависит от взаимодействия с окружающей средой, называются автономными. В свою очередь, автономность учреждений образования понимается как отказ от директивного управления с акцентом на развитие принципа гуманизации при осуществлении образовательных отношений.

Европейская ассоциация университетов при изучении состояния институциональной автономии высших учебных заведений выделяет четыре основных ее измерения, а именно организационное, финансовое, кадровое и академическое. Представляется возможным применение данных индикаторов и в отношении средней школы, что поможет проанализировать актуальное состояние дел с опорой на четкую структуру, позволяющую осознать наличие проблем в той или иной сфере.

В условиях образовательной системы Республики Беларусь вопрос автономности как высшей, так и средней школы традиционно является достаточно острым. Связано это с рядом обстоятельств, определяющим из которых является жесткая система централизации властных отношений в любой из сфер жизни общества. Образовательные отношения не являются исключением и находятся под строгим контролем со стороны различных органов управления: от местного до общереспубликанского масштаба.

Существующее положение вещей закреплено в соответствующих нормативно-правовых документах, всесторонне регламентирующих жизнь учреждений образования. Не менее 70-ти законодательных актов затрагивают вопросы организации образовательного процесса в школе. Основным из них является Кодекс Республики Беларусь об образовании. Первая редакция данного документа была принята еще в 2011 году. Обновленная версия Кодекса вступила в силу в январе 2022 года.

Несмотря на ожидание определенных позитивных сдвигов, связанных с принятием новой редакции основополагающего документа в сфере образования, реальность указывает на желание государства законсервировать устоявшуюся недемократическую модель отношений в белорусской школе с дальнейшим развитием тенденций, связанных со всесторонним превращением учреждений образования в инструмент реализации политики правящего режима.

Самоуправление

Термином «самоуправление» характеризуется состоянием, при котором какая-либо организованная социальная общность самостоятельно участвует в управлении собственными делами. Иными словами, в условиях самоуправления субъект и объект управления совпадают.

Самоуправление в учреждении образования – это взаимо­действие участников образовательных отношений (педагогов, администрации, учащихся и их законных представителей), регулируемое существующими нормативными актами и осу­ществляемое специальными органами самоуправления с целью обеспечения принятия непосредственного участия всех заинтересованных сторон в принятии решений относительно функционирования учреждения.

Реальность функционирования механизмов самоуправления в учреждениях общего среднего образования Республики Беларусь, как мы увидим далее, крайне затруднена ввиду существующей зарегулированности, присущей государственной образовательной модели.

 

Анализ положений Кодекса об образовании (2022), затрагивающих проблему автономности общеобразовательных школ

 

Организационное измерение институциональной автономии

Ключевой сферой, в которой может быть реализован принцип автономности, является управление. Обратимся к статье Кодекса об образовании (2022), характеризующей управление учреждением образования.

В статье 24 определяется, что управление учреждением образования осуществляется в соответствии с актами законодательства и, в первую очередь, самим Кодексом. Непосредственное руководство возлагается на руководителя учреждения, который освобождается и назначается на должность также на основании требований нормативных документов. На практике соблюдение данных требований превращается в многоступенчатую процедуру, требующую множества согласований на различных уровнях вертикали исполнительных органов власти. При этом коллективы учреждений образования оказываются отстраненными от процесса определения собственного руководства. Например, прием на работу директоров представляет собой последовательность из следующего ряда действий:

  1. Проверка кандидата в УВД;
  2. Согласование кандидатуры с начальником управления;
  3. Подготовка документов для дальнейшего согласования;
  4. Согласование кандидатуры с учредителем;
  5. Согласование кандидатуры с Главным управлением по образованию;
  6. Назначение на должность.

Педагогический коллектив и родители могут ничего не знать о человеке, который находится в процессе согласования на должность директора. Более того, директор в плане оформления трудовых отношений даже не является сотрудником школы, его нанимателем выступает управление по образованию.

Не менее важно, что в вышеуказанной статье определяются фундаментальные принципы, на которых строится управление учреждением образования. В качестве таковых называются самоуправление и единоначалие. Концептуально данные стратегии во многом являются взаимоисключающими и противоречащими друг другу, что в совокупности с отсутствием детального описания механизма их сосуществования в нормативных документах делает подобный симбиоз достаточно проблемным. На практике доминирующим всегда оказывается принцип единоначалия, а самоуправление носит исключительно декларативный характер.

Так, например, основным органом самоуправления в образовательных учреждениях является педагогический совет или совет, в зависимости от типа учреждения. Возглавляется данная структура в обязательном порядке руководителем. Очевидно, что это в известной степени затрудняет реализацию механизмов самоуправления.

Не менее важным инструментом в вопросах автономизации деятельности отдельных учреждений образования являются полномочия, которыми наделяются их руководители. В Кодексе об образовании (2022) данному вопросу посвящена статья 25. В ней говорится о том, что действие от имени учреждения, издание приказов, подписание договоров и других документов, прием и увольнение работников, а также утверждение их должностных инструкций находится в компетенции руководителя. Очевидно, что столь небольшой перечень действий описывает далеко не всю систему деятельности директоров школ или иных учреждений, поэтому дополнительно оговаривается существование иных актов законодательства, в которых уточняются разнообразные параметры регулирования деятельности руководителей. Это, например, Положение об учреждении образования, разрабатываемое на основании типового, должностные инструкции директора и его заместителей, локальные положения и приказы по конкретному управлению образования, а также многочисленные устные и письменные распоряжения вертикали органов управления образованием, вносящие ситуативные разъяснения специфики работы администраций школ в различных сферах их деятельности.

Вследствие этого те немногие «свободы» школьных управленцев могут подлежать фактическому упразднению. Издание приказов и подписание договоров в ряде случаев становится возможным только при соблюдении процедур согласования с вышестоящим руководством, равно как и прием работников. Из-за существования многоуровневой системы органов управления образованием, существующей параллельно с Министерством образования, количество локальных нормативных актов может быть зашкаливающим, что в итоге лишает конкретного руководителя реальных возможностей для самостоятельного управления школой.

Например, разработка годового плана работы учреждения, т.е. документа, структурирующего  деятельность всего педагогического коллектива школы на протяжении учебного года, теоретически осуществляется внутри учреждения под руководством администрации. Практически же годовой план обязан соответствовать многочисленным методическим рекомендациям, которые делают каждый таковой документ в различных школах единообразным и стереотипным. Желание коллектива учреждения и его руководства внести некоторую оригинальность в свою работу оказывается жестко ограниченным вмешательством со стороны Министерства образования и иных государственных органов.

Ключевой для понимания проблемы управления и самоуправления в современной белорусской школе является глава 11 Кодекса об образовании (2022) Основополагающей характеристикой управления учреждениями образования является его государственно-общественный характер. Первоочередное размещение характеристики «государственный» не является случайным. На практике это означает, что государственное управление в сфере образования осуществляют Президент
Республики Беларусь, Правительство Республики Беларусь, государственные органы, подчиненные и (или) подотчетные Президенту Республики Беларусь, Национальная академия наук Беларуси, республиканские органы государственного управления, иные
государственные организации, подчиненные Правительству Республики Беларусь, местные исполнительные и распорядительные органы в пределах их полномочий. «Общественный» характер управления учреждением образования подразумевает возможность участия в данном процессе институтов гражданского общества и отдельных индивидов, являющихся участниками образовательных отношений. Реальная возможность такового участия в условиях проведенной ранее «зачистки» общественных объединений и иных независимых от государства структур отсутствует, превращая управление школой в исключительно государственную прерогативу.

Оговаривается осуществление принципов законности, демократии, гласности, учета общественного мнения и системности управления образованием с учетом наличия цели проведения государственной политики в сфере образования. Абстрактные формулировки не дают возможности понять реальную картину управления учреждениями, однако прописанные ниже многочисленные полномочия различных государственных органов в сфере управления образования недвусмысленно намекают на предельно узкий функционал реально существующих компетенций руководства школ и их педагогических коллективов.

 
Кадровое измерение институциональной автономии

Несмотря на то, что прием на работу сотрудников согласно действующему Кодексу об образовании (2022) является функцией руководителя учреждения образования, реальные условия осуществления данной компетенции подвержены существенному извращению на уровне локальных нормативных актов. В ряде случаев администрации школ сталкиваются со следующими проблемами:

  1. Невозможность самостоятельного приема сотрудников;
  2. Невозможность самостоятельного увольнения сотрудников;
  3. Отсутствие демократических принципов при назначении членов администрации;
  4. Отсутствие механизмов для действенного влияния на уровень заработной платы сотрудников;
  5. Острый кадровый голод.

Также следует отметить, что статья 53, регламентирующая обязанности педагогических работников, вносит существенное ограничение творческой инициативы учительского сообщества по причине запрета использования образовательного процесса в политических целях, что фактически означает обратное. Образовательный процесс всецело используется в политических целях, а именно для продвижения интересов действующей власти, в то время как альтернативные точки зрения на ситуацию в стране являются недопустимыми. Подобная норма, прописанная в Кодексе об образовании (2022), может в случае необходимости превращаться в инструмент для репрессий в отношении педагогов, имеющих собственный взгляд на те или иные вопросы жизнедеятельности государства в настоящем или прошлом.

Так, например, в марте 2021 года учителя истории Андрея Петровского уволили из гимназии в Сморгони за рассказ на уроке о бело-красно-белом флаге. В августе того же года суд Сморгонского района приговорил уволенного учителя к полутора годам колонии, признав Петровского виновным в клевете в отношении президента.

 

Академическое измерение институциональной автономии

Под академической автономностью образовательных учреждений, в частности, понимается их право на самостоятельную разработку учебных планов и определение механизмов проведения аттестации учащихся. Белорусские школы лишены права на самостоятельность в данных вопросов по той причине, что статьи 84 и 85 строго регламентируют как существование единых образовательных стандартов, так и проведение в определенном виде текущей, промежуточной и итоговой аттестации. Образовательные стандарты утверждены Постановлением Министерства образования от 26 декабря 2018 года №125. Отступление от них не представляется возможным при нахождении в плоскости соблюдения действующего законодательства. Правила проведения аттестации учащихся, в свою очередь, регламентированы Постановлением Министерства образования от 20 июня 2011 года №38. Нарушение данной инструкции является основанием для применения дисциплинарной и иных форм воздействия в отношении руководства школы.

Статья 81, определяющая сущность образовательного процесса, закрепляет необходимость его осуществления на основании принципов государственной политики в сфере образования, а также, помимо прочего, на основании культурных и духовных ценностей и традиций белорусского народа. Апелляция к государственной политике закономерно ограничивает возможности для самостоятельного определения тех или иных черт осуществления обучения и воспитания в том или ином учреждении образования по той причине, что под государственной политикой подразумевается соблюдение интересов правящего режима при однозначном запрете на альтернативные оценки текущей ситуации. Упоминание о культурных и духовных ценностях и традициях белорусского народа в существующем контексте также носит не столько прогрессивный, сколько репрессивный характер, т.к. государственная идеологическая машина определяет данные ценности и традиции превратно, исходя из необходимости реализации охранительных мер в отношении установившегося политического режима. Например, реализуемое на регулярной основе (ежемесячно) в белорусских школах с 2018/2019 учебного года воспитательное мероприятие «ШАГ: Школа активного гражданина» фактически является механизмом для пропагандистского воздействия на учащихся, а основная повестка данного проекта формируется исходя из актуальных тем, обсуждаемых в провластных медиа («В единстве народа – сила независимого государства», «Гордость за Беларусь», «Вооруженные силы Республики Беларусь: на страже безопасности и суверенитета»).

Статья 82, гарантирующая гражданам право на выбор языка обучения и воспитания, является не более чем фикцией. Сеть учреждений образования за прошедшие десятилетия приобрела устоявшийся вид, характеризующийся абсолютным доминированием русского языка в образовательном процессе. Численность учащихся, получающих образование на белорусским языке, с каждым годом сокращается. Если в 2016/2017 учебном году их насчитывалось 128,9 тысяч человек, то в 2020/2021 учебном году – уже 107,6 тысяч. Аудитория учащихся русскоязычных учреждений напротив увеличивается: в 2016/2017 учебном году – 851,7 тысяч, в 2020/2021 учебном году – 949,2 тысяч. Самостоятельный выбор иностранного языка также затруднен, т.к. учредитель конкретной школы самостоятельно определяет таковой язык без учета мнения участников образовательного процесса.

В главе 13 речь идет об обеспечении контроля и самоконтроля образовательной деятельности. Контрольные мероприятия нивелируют творческие усилия отдельных школ по внесению разнообразия в обучения и воспитание, т.к. разнообразные органы управления образованием на регулярной основе отслеживают любые отступления от единых требований республиканских и локальных нормативных правовых актов в сфере образования. Осенью 2019 года, например, белорусские школы «пережили» многоэтапную проверку со стороны представителей межведомственной рабочей группы, состоящей из сотрудников Комитета государственного контроля, аппарата Совета Министров, Министерства образования, Министерства здравоохранения, Министерства жилищно-коммунального хозяйства, Министерства внутренних дел, Министерства по чрезвычайным ситуациям и Госстандарта. Коллективы учреждений образования на протяжении нескольких месяцев проходили через практически ежедневные мониторинги со стороны разных инстанций рабочей группы, вследствие чего непосредственно образовательный процесс отошел на второй план.

Самоконтроль продолжает носить номинальный характер и не имеет реального практического смысла в условиях жесткого контроля со стороны органов управления образованием. Проводится он на основании Плана работы учреждения на год (раздел «Самоконтроль»). Разрабатывается с учетом нормативных документов Министерства образования, которые определяют структуру и тематику контрольных мероприятий. Утверждается на заседании органа самоуправления (Совет школы, Педагогический совет). Контрольные функции внутри школы возлагаются в первую очередь на членов администрации и руководителей методических объединений, что в условиях малокомплектных школ с одним заместителем директора и двумя-тремя руководителями методических формирования, превращается в чистую формальность из-за многообразия контрольных мероприятий и невозможности осуществить полноценный контроль столь малым ресурсом специалистов.

Достаточно прогрессивной выглядит статья Кодекса об образовании (2022), характеризующая права педагогических работников, а именно статья 52. На бумаге учителя получают возможности для творческой инициативы, свободу выбора педагогически обоснованных форм и методов обучения и воспитания, учебных изданий и средств обучения и воспитания. Гарантируется право на участие в научной, научно-технической, экспериментальной, инновационной, международной деятельности учреждения образования. Также Кодексом обеспечивается право педагогов на участие в управлении учреждением образования, объединение в профессиональные союзы, иные общественные объединения.

Все описанные выше права не покидают границ Кодекса об образовании (2022), т.к. в сфере практической деятельности педагогических работников нет места для свободного выбора форм и методов обучения и воспитания из-за существования максимально конкретных единых образовательных стандартов и учебных программ, делающих творческую инициативу учителей невозможной. Перечень учебных изданий также не предполагает наличия ситуации выбора – учебные пособия определяются Министерством образования. Участие в управлении школой носит номинальный характер, т.к. деятельность педагогических советов не имеет потенциала для самостоятельного определения векторов развития учреждения. Объединение в профессиональные союзы или общественные объединения возможно только в том случае, если речь идет о государственных профсоюзах или общественных объединениях.

 

Финансовое измерение институциональной автономии

Проблематика финансового измерения жизнедеятельности школ затрагивается в главе 16 Кодекса об образовании (2022). Две статьи главы, регулирующие вопросы финансирования учреждений образования, объективно не могут полноценно раскрыть сущоностные вопросы осуществления данной деятельности.

В статье 129 говорится о том, что финансирование государственных учреждений образования, государственных организаций образования, обеспечивающих функционирование системы образования, осуществляется за счет средств республиканского и (или) местных бюджетов, средств учредителей, средств, полученных от приносящей доходы деятельности, безвозмездной (спонсорской) помощи юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных источников, не запрещенных актами законодательства.

В ежедневной деятельности белорусских школ на практике обнаруживаются некоторые проблемы, связанные с финансовым измерением институциональной автономии.

Штатные расписания учреждений общего среднего образования, как правило, не предусматривают наличия в них должностей экономистов или бухгалтеров, которые могли бы заниматься решением вопросов финансового характера на местах. Вместо этого предусмотрено регулирование финансовых вопросов специально созданными органами, т.н. ЦОДБО (Центр обеспечения деятельности бюджетных организаций), где, например, один бухгалтер отвечает за работу сразу в нескольких школах.

Система взаимоотношений между руководством учреждения и бухгалтерией предстает в извращенном виде. Директор школы фактически вынужден подчиняться указаниям бухгалтера, так как последний не является его сотрудником.

Главный финансовый документ для школы — ежегодная смета расходов, включающая в себя суммы средств, которые можно затратить по тем или иным статьям (например закупка мебели или технологического оборудования для столовой). Разработкой сметы занимаются специалисты ЦОДБО, коллектив школы оказывается отстраненным от принимаемых решений. Расходование средств происходит исключительно по предварительному согласованию с начальником управления, даже несмотря на то, что деньги на деятельность учреждения уже фактически выделены согласно смете.

Каждая школа вынуждена обеспечивать определенные доходы путем оказания т.н. внебюджетных услуг. Это могут быть платные факультативы, продажа товаров, произведенных бизнес-компаниями или деньги, полученные в результате сбора макулатуры. Средства перечисляются на расчетный счет школы. После этого потратить их становиться более чем проблематично. Проведение любой закупки, в том числе за внебюджетные средства, необходимо согласовывать с управлением по образованию, которое может по своему усмотрению отказать в согласовании процедуры.

Большую часть от общей суммы зарплаты педагогов составляют надбавки и премии, которые начисляются по специальным положениям о премировании. Представить педагога к премии, как правило, можно только по факту его участия (желательно результативного) в тех мероприятиях, которые имеют характер дополнительных по отношению к его основной деятельности.

Таким образом, премиальный фонд не всегда в полной мере удается распределить между педагогами. Остается неиспользуемый излишек, который в идеальной ситуации следовало бы распределять между сотрудниками школы. Но это будет являться нарушением положений о премировании, что может повлечь за собой ответственность.

В результате, принцип автономности учреждения образования в разрезе его основных принципов на современном этапе не может быть реализован в белорусской школе. Существующая нормативная правовая база преследует совершенно иные цели, а заявляемые в ней прогрессивные принципы имеют исключительно декоративный характер, который на практике оказывается лишь ширмой для проведения предельно авторитарного государственного управления образовательным процессом.

Ситуация в системе общего среднего образования является отражением аналогичных процессов, происходящих в белорусском обществе и государстве.

 

Реализация принципов институциональной автономии и самоуправления в средних школах Российской Федерации

Образовательная система Республики Беларусь имеет определенные сходства с аналогичной системой в Российской Федерации, где существующий политический режим приобретает все более ярко выраженные авторитарные черты, сопряженные с кристаллизацией вертикальных отношений подчинения во всех сферах общества. Вместе с тем обнаруживаются и существенные отличия.

В российских законодательных актах определяется, что образовательная организация обладает автономией, под которой понимается самостоятельность в осуществлении образовательной, научной, административной, финансово-экономической деятельности, разработке и принятии локальных нормативных актов в соответствии с Федеральными законами, иными нормативными правовыми актами и уставом образовательной организации. Образовательные организации в рамках закона свободны в определении содержания образования, выборе учебно-методического обеспечения, образовательных технологий по реализуемым ими образовательным программам.

Деятельность российских образовательных учреждений регулируется многочисленными нормативно-правовыми актами, главными из них являются Конституция, Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации», законы субъектов РФ «Об образовании…», подзаконные акты органа исполнительной власти субъекта РФ, уставы образовательных организаций. В каждом из перечисленных документов присутствуют тезисы об автономности и расширении круга полномочий школ.

 

Организационное измерение институциональной автономии

Коллегиальные органы управление учреждениями, призванные обеспечить реализацию принципов автономности, такие как общее собрание, общее собрание работников, совет учреждения и прочие, с трудом могут быть охарактеризованы в качестве реальных субъектов принятия решений. К их функциям обычно относят утверждение плана развития учреждения, разработку устава учреждения, определение направления использования бюджетных и внебюджетных средств, заслушивание отчета о работе директора учреждения и его заместителей, а также принятие локальных нормативных актов учреждения в пределах своих полномочий. Однако во всех локальных нормативных документах, в которых отмечается возможность создания коллегиальных органов, указано, что данные органы управления не имеют права выступать от имени учреждения, что подчеркивает их формальный и декоративный характер.

В вопросах организации учебного процесса, связанных с количеством часов обучения, которое получает обучающийся в течение года в рамках вариативной части образовательной программы (часть, формируемая участниками образовательных отношений) отмечается наличие значительно большей автономности, т.к. подобного рода решения принимаются на уровне конкретных школ.

 

Кадровое измерение институциональной автономии

Кадровые аспекты институциональной автономии в Российской Федерации получили значительно большее развитие в сравнении с белорусской ситуацией. Отмечается, что принятие решения о найме конкретного лица на должность директора школы происходит с учетом мнения педагогического коллектива. Также существуют механизмы назначения на должность директора по результатам проведения конкурсного отбора.

В подавляющем большинстве случаев вопросы подбора и приема на работу педагогических работников решаются на уровне образовательной организации.

 

Академическое измерение институциональной автономии

Согласно действующему законодательству и образовательным стандартам каждая школа вправе создавать собственную программу обучения, что безусловно предоставляет реальное право на реализацию принципов академической автономности. Вместе с тем в основе таких программ может быть только учебная литература, утвержденная приказом Министерства образования и науки Российской Федерации от 31 марта 2014 №253 (с последующими изменениями, последнее — от 21 апреля 2016 года) «Об утверждении федерального перечня учебников, рекомендуемых к использованию при реализации имеющих государственную аккредитацию образовательных программ начального общего, основного общего, среднего общего образования». Так называемый «федеральный перечень» представляет собой не разрозненный набор учебников, а несколько завершенных предметных линий, которые, в свою очередь, являются составной частью определенных программ — учебно-методических комплексов (УМК). У каждого из них свои принципы и особенности. Создается УМК одним коллективом авторов с конкретным научным руководителем.

Также с положительной стороны стоит отметить закрепляемое за гражданами России в рамках национально-культурных автономий право на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения.

В целях обеспечения права на получение основного общего образования на национальном (родном) языке и на выбор языка воспитания и обучения национально-культурные автономии могут участвовать в разработке федеральных государственных образовательных стандартов, федеральных государственных требований, а также примерных основных образовательных программ, реализуемых на национальном (родном) языке и иных языках для государственных и муниципальных образовательных учреждений с обучением на национальном (родном) языке, иных языках.

 

Финансовое измерение институциональной автономии

Увеличение количества институтов гражданского общества и расширение степени их участия в сфере образования позволило данным структурам проявлять себя в области финансовых, административных и организационных аспектах управления школы. Принятие федерального закона от 5 апреля 2010 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций» регламентировало условия поддержки образовательных институтов со стороны учреждений негосударственного сектора. Вместе с тем природа данных объектов негосударственного сектора и их финансовая зависимость от государственных структур предопределили некоторую ограниченность реального взаимодействия со школами. В результате сотрудничество осуществляется исключительно в условиях, диктуемых государством, и в строго определенных рамках.

Существование школ напрямую зависит от бюджетного финансирования. Этот фактор затрудняет возможность создания ситуации реальной финансовой самостоятельности в образовательных учреждениях, т.к. недостаточность бюджетно-материальной базы школ не позволяет обеспечить полное использование предоставляемых полномочий в контексте институциональной автономности. Специалисты в сфере образования отмечают несоответствие декларированных законодательством компетенций и финансовых возможностей.

В соответствии со статьей 41 Закона «Об образовании В Российской Федерации» образовательное учреждение, независимо от его организационно-правовой формы, вправе привлекать дополнительные финансовые средства за счет предоставления платных дополнительных образовательных и иных предусмотренных его уставом услуг, добровольных пожертвований и целевых взносов физических и (или) юридических лиц. В своей практической деятельности руководители школ согласуют вопросы, связанные с внебюджетной деятельностью с органами муниципальной власти, а в некоторых случаях и с региональными органами власти.

Таким образом, следует констатировать, что некоторая ограниченность автономности российских школ соседствует с факторами, предоставляющими образовательным учреждениям гораздо большую степень самостоятельности в сравнении с аналогичными учреждениями Республики Беларусь. Негативным фактором, усиливающимся в последнее время, является дальнейшая централизация вертикальной структуры властных отношений, проявляющая себя, в том числе, в сфере образования.

 
Институциональная автономия в высшем образовании Беларуси, России и развитых стран мира

 

Организационная автономия

Эксперты замеряют уровень организационной автономии, а полисимейкеры реализуют образовательную политику по следующим ключевым индикаторам/параметрам:

  • Процедура избрания исполнительного главы университета (ректора)
  • Критерии выбора ректора
  • Освобождение от должности исполнительного главы вуза
  • Сроки пребывания в должности главы университета
  • Включение и избрание внешних членов в университетский управляющий орган
  • Отбор внешних членов управляющего органа
  • Право принимать решения, касающиеся академической структуры
  • Право создания юридических лиц

С 2007 г. Европейская ассоциация университетов (European University Association, EUA) проводит мониторинг и анализ состояния институциональной автономии в странах, университеты которых являются членами этой организации. Беларусь официально никогда не участвовала в таких исследованиях. Однако, эксперты Общественного Болонского Комитета (ОБК) уже неоднократно использовали методологию EUA для анализа состояния институциональной автономии в беларуской системе высшего образования. Результаты такого анализа были представлены в публикациях ОБК, начиная с Белой книги («Реформирование высшей школы Беларуси в соответствии с целями, ценностями и основными направлениями политики Европейского пространства высшего образования»), на которые мы также будем опираться.

В 2018 году эксперты ОБК оценили уровень организационной автономии вузов  в 24% из 100 возможных. Столь низкий уровень обусловлен тем, что в Беларуси отсутствует сама процедура избрания исполнительного главы вуза, а полномочия университета в установлении критериев отбора на должность ректора ничтожны. По ныне действующему Кодексу об образовании Республики Беларусь (статья 208 «Управление учреждением высшего образования»), руководитель государственного учреждения высшего образования назначается на должность и освобождается от должности в порядке, определяемом Президентом Республики Беларусь. Ректоры государственных учреждений высшего образования назначаются Советом Министров по представлению Министерства образования и согласуются Президентом Республики Беларусь. Республиканский совет ректоров учреждений высшего образования выполняет консультативную функцию в отборе кандидатов на должность ректора. При этом коллегиальные органы академического самоуправления не имеют никакого влияния на выбор исполнительного главы вуза. В большинстве случаев процесс рассмотрения кандидатур на должность ректора проходит в атмосфере информационной закрытости, а сделанный властью выбор становится сюрпризом для коллектива вуза. Принятая в первом чтении редакция нового Кодекса об образовании не улучшает ситуации, но, напротив, существенно усугубляет её:

  • согласно пункту 2 Статьи 204 «Управление учреждением высшего образования», «Руководитель государственного учреждения высшего образования назначается на должность и освобождается от должности в порядке, определяемом Президентом Республики Беларусь»;
  • согласно пункту 9 Статьи 204 основной орган самоуправления (совет университета, академии, консерватории, института) возглавляется ректором;
  • согласно пункту 11 Статьи 204 «В учреждении высшего образования могут создаваться попечительский совет, студенческий совет и по решению Президента Республики Беларусь могут создаваться иные органы самоуправления.»

 

Финансовая автономия

3.3. Финансовая автономия

В большинстве стран Европы наблюдается отчетливая тенденция увеличения уровня автономности высших учебных заведений в плане институциональной политики и управления бюджетом. В некоторых странах, таких как Великобритания, Исландия или Нидерланды, финансовая автономия университетов насчитывает много десятилетий или даже столетий, в других существенное расширение самостоятельности в этой сфере произошло в середине прошедшего десятилетия.

3.3.1. Продолжительность государственного бюджетного периода

В Европе все больше стран переходят к долговременным контрактам между университетами и министерствами образования по государственному финансированию

вузов. Такие контракты с длительным бюджетным периодом повышают уровень финансовой автономии университетов.

Бюджетный период в беларуских вузах равняется одному году. Такая продолжительность бюджетного периода снижает уровень автономии беларуских вузов.

В РФ:

  • Согласно федеральному закону № 83-ФЗ, вместо сметы вводится трехлетний финансово-хозяйственный план, который утверждается учредителем в бюджетных организациях и руководителем учреждения по согласованию с наблюдательным советом — в автономных.
  • Однако (!) университеты (как и бюджетные учреждения в других сферах) должны ежегодно разрабатывать и утверждать у министра или его заместителя план финансово-хозяйственной деятельности.

3.3.2. Тип государственного финансирования

В Европе почти не осталось стран, применяющих постатейный метод бюджетирования высших учебных заведений. Постатейные бюджеты сохранились только в Турции, Греции и на Кипре. Остальные страны перешли к выделению университетам блочных субсидий – финансовых грантов, покрывающих несколько категорий расходов, которые могут распределяться и использоваться вузом самостоятельно.

Беларусь использует постатейный метод бюджетирования государственных вузов. Учреждения образования расходуют выделенные средства на внутренние нужды по статьям бюджетной классификации в соответствии с Бюджетным кодексом Республики

Беларусь. В целях эффективного управления бюджетными финансовыми ресурсами, усиления контроля за поступлением и целевым использованием государственных средств в Беларуси создана единая централизованная система органов казначейства с

подчинением ее Министерству финансов.

 

Образовательные учреждения предоставляют бюджетную заявку (смету доходов и расходов) на очередной финансовый год Министерству образования и имеют право осуществлять расходы и платежи в пределах доведенных до них лимитов бюджетных обязательств и сметы доходов и расходов строго по видам затрат в соответствии с бюджетной классификацией. В целях осуществления контроля над целевым использованием средств вузы ежемесячно составляют «Отчет по исполнению сметы расходов организаций, финансируемых из бюджета» (форма № 2) с предоставлением в

Министерство образования и казначейство по месту нахождения образовательного учреждения.

Модель бюджетирования частных вузов хотя и допускает большую гибкость использования средств, но не вследствие их большей автономии, а по причине произвола учредителя. По меркам Европейской ассоциации университетов это очень низкий уровень самостоятельности вузов.

 

В РФ:

  • В России с принятием в 2010г. №83-ФЗ введено нормативно-подушевое финансирование: государство определяет норматив бюджетного финансирования в расчете на одного студента и число бюджетных студентов, а вузы конкурируют за право оказывать госуслуги.
  • Однако (!) бюджетное учреждение финансируется через казначейство и при проведении закупок подпадает под действие Федерального закона № 94-ФЗ. Т.е. de facto сохраняются рудименты модели сметного государственного финансирования вузов.

3.3.3. Возможность использования бюджетных остатков

В европейских странах существуют разные модели использования лимитов ассигнований. В 15 системах высшего образования университеты относительно свободно могут использовать остатки бюджетных средств и переводить их из бюджета текущего года в бюджет следующего. В некоторых случаях такое решение требует одобрения вышестоящих инстанций или ограничено специальными условиями вроде лимитов доли бюджета, которая может переходить на следующий год. В 4 странах использование бюджетных остатков не разрешается. Очевидно, что большей автономией обладают университеты, которые свободно распоряжаются бюджетными остатками.

Поскольку в Беларуси используется постатейный метод бюджетирования высших учебных заведений, то неиспользованные в течение календарного года ресурсы полностью изымаются в бюджет. Таким образом, по этому параметру беларуские вузы имеют нулевой уровень автономии.

В РФ:

Неистраченные до конца года бюджетные средства не могут быть использованы вузом самостоятельно: по окончании финансового года министерство принимает решения о направлениях расходования финансовых остатков. ВУЗы обязаны:

  • хранить счета в Казначействе, т.е. не имеют права тратить средства без решений казначейских чиновников;
  • применять ФЗ-94 для осуществления любых закупок, в том числе при заключении договоров на научные и проектные работы;
  • использовать средства по смете доходов и расходов не только рамками финансового года, но и квартала, на который они предоставлены.

3.3.4. Возможность денежной ссуды

В Европе большинство стран предоставляют университетам право заимствовать деньги на финансовых рынках. Только в 6 странах и некоторых землях Германии вузы вообще лишены таких возможностей. Нередко государство выдвигает ряд условий для получения кредита или требует предварительного одобрения такого займа государственным органом.

В Беларуси кроме собственных источников доходов вузы могут использовать привлеченные средства, в том числе кредиты, полученные от банков, финансовых компаний, отдельных фондов на условиях возвратности и платности. Правда, по оценке экспертов, такие кредитные ресурсы почти не используются беларускими вузами.

В РФ:

  • В 2006 г. согласно Федеральному закону № 174-ФЗ8 был введен новый тип учреждения — автономное учреждение, которые могут открывать счета в кредитных организациях и брать кредиты, учреждать хозяйственные общества и участвовать в уставных капиталах коммерческих и некоммерческих организаций, но лишены субсидиарной ответственности государства по их долгам.
  • В связи с высокими рисками и для самого учреждения, и для его учредителя на начало 2012 г. автономными стали только 0,35% федеральных государственных учреждений, а среди образовательных учреждений, подведомственных Минобрнауки, их было 12 из 1157, то есть всего 1%.

3.3.5. Возможность владеть зданиями

Право университетов самостоятельно покупать, продавать, строить здания и распоряжаться иной недвижимостью очень тесно связано со свободой определения своей институциональной стратегии и академического профиля. Исследования Европейской ассоциации университетов показывают, что автономность вузов в этом вопросе в значительной степени зависит от сложившихся культурных традиций. В 22 европейских странах университеты имеют право быть собственниками зданий. В других странах на продажу недвижимости накладываются разнообразные ограничения со стороны государственных органов. А в 4 странах университеты лишены права собственности на здания.

Кодекс об образовании (ст. 139 п. 1) однозначно утверждает норму, по которой материально-техническая база образовательных учреждений формируется учредителями в соответствии с требованиями, установленными законодательством. Материально-техническую базу образовательных учреждений составляют земельные участки, здания, сооружения, оборудование, транспортные средства и иное имущество (ст. 140 п.1. «Учредители учреждений образования обеспечивают обновление и развитие материально-технической базы этих учреждений образования»). В Законе об образовании, который в 2011 г. был заменен Кодексом об образовании, права собственности формулировались еще четче: «Учреждения образования в отношении закрепленного за ними имущества осуществляют права владения, пользования и распоряжения в пределах, установленных собственником, в соответствии с действующим законодательством Республики Беларусь».

Как правило, частные вузы используют здания, которые находятся в собственности

их учредителей. В Положении об учреждении высшего образования, утвержденного

Министерством образования 1 августа 2012 г_______., в п. 9.4. разъясняется, что вуз

распоряжается имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, в порядке, установленном законодательством.

Таким образом, по этому параметру беларуские вузы не обладают автономией.

В РФ:

  • Статья 27 ФЗ-125 разрешает вузам распоряжается имуществом, закрепленным за ним на праве оперативного управления, в порядке, установленном законодательством. Таким образом, по этому параметру российские вузы не обладают автономией.

3.3.6. Возможность устанавливать плату за обучение национальных студентов

По данным исследований Европейской ассоциации университетов, в европейских странах равно представлены четыре модели решения проблемы установления платы за

обучения студентов. Есть страны, в которых решение по этому вопросу принимается исключительно университетом (Эстония, Венгрия, Люксембург, Латвия). Существует группа стран, в которых практикуется модель совместного решения вопроса установления платы, преимущественно в результате переговоров между госорганами и университетом (Италия, Литва, Португалия, Великобритания, Швейцария, некоторые земли Германии). Третья модель предполагает регулирование этого вопроса законом или решениями госорганов (Австрия, Кипр, Нидерланды, Франция, Испания, Турция). Есть большая группа систем высшего образования, в которых, по крайней мере, на уровне первой ступени обучения существует только бесплатное образование для национальных студентов (Чехия, Дания, Финляндия, Греция, Норвегия, Словакия, Швеция, некоторые земли ФРГ и др.). Иногда в одной стране действуют две разных модели установления платы за обучение: одна для государственных и другая для частных вузов.

Беларуская ситуация оплаты обучения регулируется законодательством, которое

допускает взимание платы с обучающихся в государственных учреждениях образования

за дополнительные виды обучения, не оплачиваемые из государственного и местных бюджетов, а также с лиц, принятых на обучение сверх бюджетных мест. Плата устанавливается руководителем вуза в соответствии с законодательством. Размеры оплаты обучения регламентируются Инструкцией о стоимости платного обучения, утвержденной постановлением Министерства образования от 20 апреля 2006 г №38, и привязаны к тарифной ставке первого разряда, изменению тарифов на теплоэнергоресурсы и воду, уровнем инфляции. Размеры оплаты обучения также регулируются сменившей Инструкцией о стоимости платного обучения Инструкцией о порядке определения стоимости обучения при реализации образовательных программ высшего и среднего специального образования на платной основе в государственных учреждениях образования, утвержденной Министерством образования 29 июля 2011 г. № 210

Таким образом, в Беларуси практикуется один из вариантов второй модели установления платы за обучение национальных студентов. Это можно интерпретировать

как средний уровень автономии в этом вопросе.

В РФ:

  • Российская ситуация оплаты обучения регулируется законодательством (Ст. 29 ФЗ-125), которое допускает взимание платы с обучающихся в государственных учреждениях образования за дополнительные виды обучения, не оплачиваемые из государственного и местных бюджетов, а также с лиц, принятых на обучение сверх бюджетных мест.
  • Стоимость платного обучения иностранных граждан определяется в соответствии с заключенными договорами. Это позволяет приписать российским вузам высший уровень автономии по данному параметру.

3.3.7. Возможность устанавливать плату за обучение иностранных студентов

Европейские университеты обладают несколько большей свободой в установлении

платы за обучение иностранных студентов, чем национальных. Как и в случае с оплатой обучения национальных студентов, здесь используются те же четыре модели решения проблемы. Однако количество систем высшего образования, в которых решение об установлении оплаты обучения иностранцев принимают сами вузы, значительно больше. В 12 странах этот вопрос решается на университетском уровне.

В случае Беларуси финансовые условия обучения иностранных студентов, если это не регулируется международными соглашениями, определяются самим вузом. Инструкции № 38 и № 210 практически исключают вопрос установления цены на

образовательные услуги для иностранцев из общего порядка установления цен и тарифов. Инструкции (п.7) устанавливают, что стоимость платного обучения иностранных граждан определяется в соответствии с заключенными договорами. Это позволяет приписать беларуским вузам высший уровень автономии по данному параметру.

Если беларуской системе образования приписать взвешенные значения уровня

автономии по этим семи параметрам в соответствие с тем, как это сделано в исследовании Европейской ассоциации университетов, то уровень финансовой автономии мы должны будем оценить в 26,5 пунктов из 100 возможных. Это низкий показатель самостоятельности вузов в финансовых вопросах. Он выше, чем у Кипра и немецкой земли Гессен, но все остальные европейские системы высшего образования обладают более высокой институциональной автономией в финансовых вопросах, чем Беларусь.

Кадровая автономия в странах ЕПВО и Беларуси

Кадровая автономия касается вопросов решения кадровой политики, а именно — возможности принимать решения о процедурах найма старшего академического и административного персонала, об их найме и увольнении, об уровне заработной платы старшего академического и административного персонала, о возможностях их продвижения по службе.

Подавляющее число европейских стран обеспечивает своим вузам высокий уровень кадровой автономии. Явным исключением из общего правила является Греция, имеющая существенные ограничения свободы принятия решений по кадровым вопросам. Формально процедуры найма, увольнения и продвижения академического и

административного персонала в Беларуси не особенно отличаются от европейских моделей кадровой автономии. Вместе с тем, реализация традиционных университетских схем решения кадровых вопросов имеет в беларуских условиях свою специфику, накладывающую ограничения на права учреждений высшего образования. Рассмотрим эту специфику по каждому из параметров/индикаторов кадровой автономии.

  1. Возможность принимать решения о процедурах найма старшего академического персонала

В Беларуси порядок и процедура найма академического персонала устанавливается «Положением о порядке проведения конкурса при замещении должностей педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава в учреждениях высшего образования Республики Беларусь», утвержденным постановлением Совета Министров Республики Беларусь от 21 июня 2011 г. № 806 (Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь, 2011 г., № 72, 5/34007). Вузы не имеют права принимать на длительный срок академический персонал без открытого конкурса. Конкурс объявляется на вакантные места и на места, срок избрания/контракта на которые подошел к концу. Однако более существенным ограничением автономии вуза является то, что для избрания на должность кандидат должен отвечать квалификационным требованиям, установленным Положением. В частности, кандидаты на должности старшего академического персонала должны иметь соответствующие ученые степени и звания, которые присваиваются органом государственного управления Высшей аттестационной комиссией. Без такой санкции вуз может принимать академический персонал сроком не более чем на год для последующего прохождения по конкурсу. Таким образом, автономия вуза существенно

ограничена такими инструкциями. Получение должности профессора или доцента зависит от присвоения соответствующего звания внешней государственной инстанцией.

  1. Возможность принимать решения о найме старшего административного персонала

Процедура найма старшего административного персонала в Беларуси устанавливается Кодексом об образовании и «Положением об учреждении высшего образования», утвержденным Министерством образования 1 августа 2012 г. № 93. Руководитель государственного вуза назначается президентом Беларуси в порядке, который им и устанавливается. Ректор не подотчетен никаким органам самоуправления вуза и подчиняется учредителю и президенту. Руководитель частного вуза назначается на должность министром образования Беларуси по представлению учредителя этого учреждения высшего образования. Положение (гл. 8) устанавливает, что весь старший

административный персонал (проректоры, деканы, заведующие лабораториями и др.) назначаются приказом ректора. Исключение составляют заведующие кафедрами, которые назначаются приказом ректора после избрания их Советом. Формально решение о назначении на должность принимается руководителем вуза, а не внешней инстанцией, но, учитывая, что сам ректор является только элементом президентской вертикали, трудно рассматривать такой порядок назначения старшего административного персонала как проявление институциональной автономии.

  1. Возможность принимать решения относительно заработной платы старшего академического персонала

Ставка педагогических работников определяется в соответствии с п.4 приложения

1 к Постановлению Министерства труда Республики Беларусь от 21 января 2000 г. № 6 «О мерах по совершенствованию условий оплаты труда работников организаций, финансируемых из бюджета и пользующихся государственными дотациями». Данное постановление распространяется как на деятельность, осуществляемую за счет средств бюджета соответствующего уровня, так и за счет средств, получаемых от осуществления внебюджетной деятельности (п. 1.1 Приложения 1 Постановления №6). На основании пункта 1.2 Постановления № 6 тарифные ставки (оклады) работников определяются путем умножения тарифной ставки 1-го разряда, устанавливаемой Советом Министров Республики Беларусь, и тарифных коэффициентов Единой тарифной сетки работников Республики Беларусь с учетом корректирующих коэффициентов и коэффициентов повышений, учитывающих сложность выполняемых работ. Частные вузы ориентируются на такие же нормативные акты, но решение по заработной плате принимает учредитель. Таким образом, в вопросе определения зарплаты академического персонала вузы Беларуси не обладают автономией.

  1. Возможность принимать решения относительно заработной платы старшего административного персонала

Заработная плата старшего административного персонала также устанавливается в соответствии с вышеуказанным Постановлением № 6.

  1. Возможность принимать решения об увольнении старшего академического персонала

Порядок увольнения академического персонала регулируется законом, «Положением о порядке проведения конкурса при замещении должностей педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава в учреждениях высшего образования Республики Беларусь», утвержденным постановлением Совета Министров от 21 июня 2011 г. № 806 (пп. 7 и 34) и другими нормативными актами. Кроме того, для педагогических и других работников учреждений образования, подчиненных непосредственно Министерству образования, установлены некоторые особенности прекращения контрактов. Эти особенности получили закрепление в Соглашении между Министерством образования и Белорусским профессиональным союзом работников образования и науки на 2010–2012 гг. (далее – Соглашение). Данное Соглашение было подписано 25 апреля 2010 г. и зарегистрировано 18 марта 2010 г. Министерством труда и социальной защиты Республики Беларусь №43. Согласно методологии Европейской ассоциации университетов, наличие надуниверситетских нормативных актов, регламентирующих увольнение академперсонала рассматривается как ограничение институциональной автономии.

  1. Возможность принимать решения об увольнении старшего административного персонала

Порядок увольнения старшего административного персонала определен Положением об учреждении высшего образования №93 и трудовым законодательством. Эти вопросы не относятся к тем, которые регулируются уставом учреждения образования.

  1. Возможность продвигать по службе старший академический персонал

Порядок продвижения старшего академического персонала устанавливается Положением о порядке проведения конкурса при замещении должностей педагогических работников из числа профессорско-преподавательского состава в учреждениях высшего образования Республики Беларусь. Это Положение детально регламентирует условия и процедуры продвижения академического персонала. Формально такое продвижение возможно только при наличии вакантной должности, замещаемой на основе открытого конкурса, и тайного голосования Совета учреждения высшего образования. Такая процедура означает, что вуз не может просто повысить в должности преподавателя. Хотя бы формально преподаватель должен принимать участие в конкурсе. Но есть еще одно обстоятельство, обесценивающее эту процедуру. Положение предоставляет право ректору произвольно устанавливать сроки контракта, игнорируя волю Совета. Такая норма подрывает традиции университетской демократии. Это не только формально, но и по существу ограничивает автономию вуза, поскольку ректор в современной системе высшего образования Беларуси является представителем внешней власти.

  1. Возможность продвигать по службе административный персонал

Все вопросы, связанные с приемом на работу, увольнением и продвижением по службе старшего административного персонала вузов, зависят от статуса этой категории работников как государственных служащих. Анализ законодательных актов, относящихся к определению категории «государственное должностное лицо», показывает, что таковыми с точки зрения беларуского законодательства являются лица, исполняющие организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных учреждениях высшего образования. Таким образом, не только ректор вуза, но и проректоры, деканы, заведующие кафедрами и лабораториями должны рассматриваться как государственные должностные лица. Более того, закон «О борьбе с коррупцией» №165 (ст. 1) приравнивает к государственным должностным лицам тех, кто постоянно, временно либо по специальному полномочию занимает в негосударственных организациях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных, административно-хозяйственных функций. Аналогичное толкование содержится, по мнению некоторых экспертов, и в Уголовном кодексе Республики Беларусь (ст. 4). Таким образом, старший административный персонал частных вузов попадает в категорию должностных лиц, на которых распространяются некоторые положения нормативных актов о государственных должностных лицах. Учитывая, что все решения о приеме, увольнении и продвижении по службе административного персонала принимает ректор, являющейся представителем президентской вертикали в вузе, такие кадровые решения лежат вне плоскости институциональной автономии.

 

Академическая автономия в вузах Беларуси

Академическая автономия подразумевает решение вопросов, связанных с набором и регулированием численности студентов, возможностями открывать и закрывать образовательные программы, выбирать язык обучения, определять процедуры контроля качества образования, выбирать провайдера процедур контроля качества, а также возможностями конструировать содержание образовательных программ, ведущих к получению диплома. Уделим внимание каждому из этих параметров и посмотрим, как обстоит дело с реализацией академической автономии в вузах Беларуси и в контексте Европейского пространства высшего образования (ЕПВО).

 

Возможность устанавливать количество студентов вуза

В Европе существует четыре модели того, как устанавливается число студентов, которые принимаются на учебу в вуз: 1) университет может сам устанавливать количество первокурсников; 2) государство определяет размер набора; 3) прием может быть свободным; 4) может использоваться кооперативная модель, которая позволяет определить план приема либо в результате переговоров между государством и университетом в процессе аккредитации, либо государство устанавливает план приема на бюджетные места, а вуз сам определяет число студентов, поступающих на платной основе.

Кодекс об образовании 2011 года (ст. 57) устанавливал, что контрольные цифры приема студентов для получения высшего образования определяются учредителями образовательного учреждения на основании сформированного государственными органами, подчиненными и (или) подотчетными Президенту, Национальной академией наук, республиканскими органами государственного управления, иными государственными организациями, подчиненными Правительству, Минским городским и областными исполнительными комитетами заказа на подготовку специалистов, результатами прогнозирования потребностей в трудовых ресурсах, осуществляемого в порядке, определяемом Правительством. Контрольные цифры приема для получения высшего образования второй ступени устанавливаются с учетом необходимости обеспечения конкурса при приеме лиц для получения послевузовского образования первой ступени. Контрольные цифры приема для получения послевузовского образования устанавливаются Государственным комитетом по науке и технологиям Республики Беларусь в соответствии с законодательством о планировании, финансировании и контроле над подготовкой научных работников высшей квалификации.

Таким образом, в Беларуси заметно смещение от кооперативной модели к установлению плана приема госорганами: вузы при определении плана приема студентов должны руководствоваться контрольными цифрами приема Министерства образования и установленной лицензией (разрешением на образовательную деятельность) численностью обучающихся. После утверждения плана приема Министерством образования дальнейшая корректировка цифр запрещена. Это в равной степени касается как государственных, так и частных учреждений высшего образования (с 2010 г. частные вузы должны согласовывать планы приема с Министерством образования). План приема регулирует количество студентов, поступающих как на бюджетной, так и на платной основе. Контрольные цифры приема по специальностям, включенным в специальное разрешение (лицензию) на образовательную деятельность, должны быть согласованы с Министерством образования, утверждены учредителем и доведены до сведения заинтересованных лиц до 1 апреля.

В новой редакции Кодекса об образовании (2022) эта тенденция закреплена на законодательном уровне ещё более однозначно и жёстко.

 

Возможность отбирать студентов

В большинстве стран Европы критерии зачисления студентов в университет устанавливаются либо самим университетом, либо они вырабатываются университетом совместно с государственными органами. Только в 7 странах эти критерии формируются без участия вуза.

Беларуский вариант относится к последней модели взаимоотношений государства и учреждений высшего образования. Вне зависимости от формы собственности, все вузы в вопросах отбора абитуриентов руководствуются Кодексом об образовании (ст. 213 «Общие требования к приему лиц для получения высшего образования»); Правилами приема в высшие учебные заведения, утвержденными Указом Президента Республики Беларусь от 7 февраля 2006 г. № 80, с изменениями и дополнениями перечнем административных процедур, осуществляемых государственными органами и иными организациями по заявлениям граждан, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь от 26 апреля 2010 г. № 200, с изменениями и дополнениями; Положением о порядке представления документов, на основании которых осуществляется реализация права на государственные социальные льготы, права и гарантии отдельными категориями граждан, Утвержденным Постановлением Совета Министров Республики Беларусь 13 декабря 2007 г. № 1738, с изменениями и дополнениями; Положением о приемной комиссии высшего учебного заведения, утвержденным Постановлением Министерства образования Республики Беларусь от 23 марта 2006 г. № 23, с изменениями и дополнениями; иными правовыми актами.

После введения централизованного тестирования и зачисления в вуз по его результатам беларуские учреждения высшего образования лишились какой-либо самостоятельности в отборе студентов.

В новой редакции Кодекса значительно усилена роль Президента РБ: Прием (зачисление) лиц для получения научно-ориентированного образования, общего высшего, специального высшего образования и даже среднего специального образования осуществляется в порядке, определяемом Президентом Республики Беларусь. (Ст. 57, пп. 7-10)

 

Возможность открывать и закрывать образовательные программы

В европейских университетах практикуются несколько моделей открытия новых образовательных программ: программы можно открывать без предварительной аккредитации, программы нуждаются в аккредитации для того, чтобы получить государственное финансирование, программы должны быть представлены для аккредитации прежде, чем они будут открыты. В некоторых странах университеты сталкиваются с другими видами ограничений, оставляющих тем не менее простор для

академической автономии.

В Беларуси вузы не имеют права самостоятельно принимать решения об открытии новых образовательных программ. Если специальность, по которой планируется подготовка, отсутствует в Общегосударственном классификаторе «Специальности и квалификации», то в соответствии с Инструкцией о порядке ведения и применения Общегосударственного классификатора «Специальности и квалификации», утвержденного Министерством образования 1 июля 2009 г. № 42, предварительно должны быть внесены изменения в классификатор. Решение по этому вопросу принимает Министерство образования (ст. 18 Кодекса об образовании 2011г.). Если специальность уже внесена в классификатор, решение о начале подготовки по ней согласно Положению о порядке открытия подготовки по профилям образования, направлениям образования, специальностям, направлениям специальностей, специализациям, утвержденному Советом Министров 27 июня 2011 г. № 849, принимается Министерством образования по согласованию с заинтересованными государственными органами и организациями. Этот порядок открытия подготовки по новой образовательной программе касается учреждений образования, подчиненных и (или) подотчетных Президенту Республики Беларусь, Национальной академии наук, учреждений образования, находящихся в подчинении Министерства образования, а также частных учреждений образования, в том числе иностранных, и их филиалов, созданных в соответствии с международными договорами Республики Беларусь.

Решения об открытии подготовки по профилям образования «Искусство и дизайн», «Здравоохранение» принимаются по согласованию соответственно с Министерством культуры и Министерством здравоохранения, по направлению образования «Сельское хозяйство» – по согласованию с Министерством сельского хозяйства и продовольствия.

Однако эти процедуры не заменяют аккредитации образовательных программ. Кодекс об образовании (ст. 29) устанавливает сроки прохождения аккредитации образовательных программ. В случае неподтверждения государственной аккредитации учреждения образования решение государственных органов и организаций об открытии подготовки должно быть отменено в порядке, установленном законодательством (Положение №849, п.8).

В новой редакции Кодекса (2022) по этому параметру нет существенных изменений: согласно ст. 212, «Примерные учебные программы по учебным дисциплинам, модулям разрабатываются организациями, осуществляющими научно-методическое обеспечение высшего образования, и (или) учебно-методическими объединениями в сфере высшего образования и утверждаются Министерством образования.»

Таким образом, по этому параметру академической автономии беларуские вузы по-прежнему имеют очень низкий уровень самостоятельности.

 

Возможность выбирать язык обучения

В 21 европейской стране университеты имеют возможность свободно выбирать язык обучения на всех уровнях высшего образования. Однако в Турции каждый курс не на турецком языке должен получать одобрение министерства. В других 7 странах существуют различные ограничения: от права свободно использовать иностранный язык только для обучения зарубежных студентов до запрета госфинансирования образовательных программ на иностранных языках. Согласно действующему Кодексу об образовании (ст. 90), «язык обучения и воспитания определяется учредителем учреждения с учетом пожеланий обучающихся (законных представителей несовершеннолетних обучающихся). В учреждениях образования, организациях, реализующих образовательные программы послевузовского образования, обучение и воспитание при наличии условий и по согласованию с Министерством образования Республики Беларусь могут осуществляться на иностранном языке».

В новой редакции Кодекса (2022) никаких существенных изменений в этом пункте не произошло, ст. 82 (п. 1, 7) гласит: «Язык обучения и воспитания определяется учредителем учреждения образования, организации, реализующей образовательные программы научно-ориентированного образования, иной организации, индивидуальным предпринимателем, осуществляющих образовательную деятельность, с учетом пожеланий обучающихся (законных представителей несовершеннолетних обучающихся) при наличии такой возможности…В учреждениях образования, организациях, реализующих образовательные программы научно-ориентированного образования, обучение и воспитание при наличии условий и по согласованию с Министерством образования могут осуществляться на иностранном языке.».

Таким образом, без санкции учредителя учебное заведение не может устанавливать язык обучения.

 

Возможность выбирать процедуры контроля качества

В подавляющем большинстве европейских стран университеты не имеют возможности свободно выбирать процедуры контроля качества. В 24 странах механизмы контроля качества встроены в программы периодически проводимой аккредитации или институционального аудита. Только в 4 странах вузы полностью свободны в выборе механизмов контроля качества, отвечающих их потребностям.

Ст. 124 действующего Кодекса об образовании (2011) сформулирована следующим образом: «Контроль за обеспечением качества образования – деятельность уполномоченных государственных органов по проверке соответствия образования образовательному стандарту, учебно-программной документации образовательных программ, образовательной деятельности требованиям законодательства». Постановлением Совета Министров от 22 июня 2011 г. № 820 утверждено Положение о порядке проведения государственной аккредитации учреждений образования, иных организаций, которым в соответствии с законодательством предоставлено право осуществлять образовательную деятельность, и подтверждения государственной аккредитации. Эти процедуры носят формальный и безальтернативный характер, который может слегка модифицироваться унифицированными вузовскими системами контроля качества. Министерство образования проверяет на соответствие стандартам само себя в лице подотчётных ему учреждений высшего образования и в этом смысле не отвечает требованию наличия внешних (по отношению к системе образования) институтов контроля качества образования.

В новой редакции Кодекса (2022) эта процедура и ситуация с отсутствием внешнего аудита качества не претерпела никаких изменений. Ст. 116 гласит: «Контроль за обеспечением качества образования – деятельность уполномоченных контролирующих (надзорных) органов (структурного подразделения с правами юридического лица Министерства образования, местных исполнительных и распорядительных органов) по проверке соответствия образования образовательному стандарту, учебно-программной документации образовательных программ, иным требованиям, предусмотренным настоящим Кодексом и иными актами законодательства, образовательной и иной деятельности учреждения образования, иной организации, индивидуального предпринимателя, осуществляющих образовательную деятельность, требованиям законодательства об образовании.»

В то же время, в Беларуси были предприняты некоторые меры по адаптации сферы образования системе стандартов ИСО 9001. Принята актуальная редакция документа ISO/IWA 2:2007 – руководство по применению стандартов ИСО 9001:2000 в образовании.

Таким образом, ситуация в беларуском высшем образовании в части выбора процедур контроля качества не отвечает требованиям наличия внешнего аудита качества образования, но формально приближается к положению университетов в большинстве стран Европы.

 

Возможность выбирать провайдера процедур контроля качества

В 20 европейских системах высшего образования университеты не имеют возможности выбирать агентство, осуществляющее процедуры контроля качества. В Австрии, Швейцарии, Эстонии, на Кипре, в Исландии и некоторых землях Германии вузы имеют право выбирать по своему усмотрению одно из аккредитованных агентств. В Беларуси Кодекс об образовании (ст. 124) однозначно указывает, что государственные органы, уполномоченные осуществлять контроль за обеспечением качества образования, его порядок и периодичность устанавливаются Президентом Республики Беларусь. Решение об аккредитации учреждения образования, иной организации либо об отказе в аккредитации принимает (по итогам проведения аккредитации) Департамент контроля качества образования Министерства образования. Это единственный орган, который уполномочен контролировать качество.

В новой редакции Кодекса (2022) ситуация по этому параметру существенно не изменилась.

Таким образом, у беларуских вузов по-прежнему нет права выбирать агентство.

 

Возможность конструировать содержание образовательных программ, ведущих к получению диплома

В 24 европейских системах высшего образования университеты свободно конструируют содержание образовательных программ, ведущих к получению академической степени. Только в четырех странах существуют спецификации, ограничивающие академический контент: Польша, Италия, Литва, Латвия. В Беларуси, согласно действующему Кодексу об образовании (2011) (ст.217), учебный план учреждения высшего образования по специальности (направлению специальности, специализации) разрабатывается на основе типового учебного плана по специальности (направлению специальности) и устанавливает перечень, последовательность и объем учебных дисциплин государственного компонента, обязательных для изучения, количество учебных часов, отводимых на компонент, учреждения высшего образования и специализацию, последовательность и сроки изучения учебных дисциплин, сроки прохождения практики, обязательную и максимальную учебную нагрузку в неделю на одного студента, курсанта, слушателя, виды учебных занятий, формы и сроки проведения аттестации.

Типовые учебные планы по специальностям (направлениям специальностей) разрабатываются организациями, осуществляющими научно-методическое обеспечение

высшего образования, и учебно-методическими объединениями в сфере высшего образования и утверждаются Министерством образования по согласованию с заинтересованными государственными органами, подчиненными и (или) подотчетными Президенту Республики Беларусь, Национальной академией наук , республиканскими органами государственного управления, иными государственными организациями, подчиненными Правительству Республики Беларусь.

Более того, даже учебная программа учреждения высшего образования по учебной дисциплине разрабатывается на основе типовой учебной программы, утвержденной Министерством образования.

В новой редакции Кодекса (2022) определение «типовой учебный план» в сфере высшего образования заменено на «примерный учебный план», что предоставляет немного большую свободу вузам в определении содержания учебных программ (п меньшей мере на законодательном уровне).

Однако, в целом беларуские вузы по-прежнему существенно ограничены в праве конструировать содержание образовательных программ.

Оставьте комментарий

Ваш адрес email не будет опубликован. Обязательные поля помечены *

Прокрутить вверх